在未依法作出征收决定的情况下，征收部门与被征收人之间签订的征收补偿协议是否具有法律效力

　　在未依法作出征收决定的情况下，征收部门与被征收人之间签订的征收补偿协议是否具有法律效力

　　【背景】

　　在没有依法作出房屋征收决定的情况下,房屋征收部门与被征收人签订的房屋征收补偿安置协议效力如何?双方又承担何种责任?

　　房屋征收人在未依法作出房屋征收决定的情况下,房屋征收部门就以征收人的名义进行征收工作,并与被征收签订房屋征收补偿协议,其征收行为已经违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。因此,双方签订的征收补偿安置协议无效。在没有作出征收决定的情况下就实施征收搬迁行为,其征收搬迁行为构成侵权,给被征收人造成的经济损失理应承担赔偿责任。

　　【裁判内容】

　　在《张某与某市某房地产开发有限责任公司房屋拆迁补偿安置协议纠纷案》中,案件事实:“2005年11月24日,被告某市某房地产开发有限责任公司(以下简称某公司)在取得建设项目批准文件、规划批准文件和建设用地批准文件后,在未获得房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证的情况下,就以拆迁人的名义,与在建设用地范围内的房屋所有权人张某签订了房屋拆迁补偿安置协议,协议规定:被告某公司拆除原告张某所居住的房屋。被告某公司在拆除房屋后三个月内为原告张某调换同等面积的产权房屋。双方签订补偿安置协议后,原告张某按照协议规定的搬迁期限进行搬家腾地,被告委托的建设单位亦将原告张某的房屋全部予以拆除。

　　在补偿安置协议履行过程中,原告张某发现被告某公司没有取得拆迁管理部门颁发的拆迁许可证,认为被告某公司与其所签订的拆迁补偿安置协议不符合《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定,遂要求被告某公司依据拆迁法规的规定,对自己的房屋按市场评估后再按差价实行产权调换。被告某公司则以原告张某违背双方签订的协议要求而予以拒绝。

　　原告张某在与被告某公司协商未果的情况下,于2006年月15日依法向某市某区人民法院提起诉讼,请求法院判决被告某公司依据拆迁法规的规定,对自己的房屋按市场评估后再对自己的拆迁房屋进行产权调换。

　　原告张某诉称:“(1)被告某公司在未取得拆迁管理部门颁发拆迁许可证的情况下,采取隐瞒事实和欺骗的手段,与自己签订了拆迁补偿安置协议。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定,自己与被告某公司签订的拆迁协议应属无效。被告某公司已将自己的房屋拆除,被告现应根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,对自己的拆迁房屋进行市场评估,然后再按房屋差价进行产权调换。(2)被告某公司在没有取得拆迁许可证的情况下,采取隐瞒事实和欺骗的手段与自已签订拆迁协议,拆迁协议签订后,自己已将房屋交给被告某公司予以拆除,被告某公司违法的拆迁行为已经给自己造成了经济损失,故其拆迁行为已经构成侵权,理应对自己的经济损失承担赔偿责任。”

　　被告某公司辩称:“本公司已经取得有关主管部门的房屋开发批准文件,而且也取得了建设项目批准文件和规划批准文件及建设用地批准文件,故其开发行为是合法的。虽然本公司暂时没有取得拆迁主管部门颁发的拆迁许可证,但本公司与被拆迁人张某签订的拆迁协议,是在自愿、合法的基础上协商一致达成的意见,当时原告张某也没有提出任何异议,故双方签订的拆

　　迁协议合法有效。现原告张某违反双方签订的协议内容,要求本公司给予重新对其房屋进行评估,然后按照市场差价进行产权置换,其要求已经违背上述拆迁协议,其行为亦构成违约。因此,原告张某向法院提起的诉讼请求是没有法律事实和依据的,故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　某市某区人民法院经审理认为:“被告某公司在没有取得拆迁许可证的情况下就以拆迁人的名义进行拆迁工作,其拆迁行为已经违反拆迁的相关法律法规。因此,被告某公司与原告张某签订的拆迁补偿安置协议无效。但原告张某要求被告某公司重新对其房屋进行评估,并按照差价进行产权调换,其诉讼请求不属于本院处理的范围。原告张某可以依法向拆迁管理部门申请裁决或另行起诉。被告某公司在没有取得拆迁许可证的情况下就实施拆迁行为,其拆迁行为构成侵权,给原告张某造成的经济损失理应承担赔偿责任。鉴于此,2006年2月15日依法作出如下判决:一、被某公司与原告张某签订的房屋拆迁协议无效;二、被告某公司赔偿原告张某因拆迁而造成的经济损失8000元。”同时,某区人民法院也向房屋拆迁主管部门发出司法建议:“建议房屋拆迁主管部门对建设单位的违法行为予以处罚”。拆迁主管部门在接到司法建议后,依法对建设单位处以罚款,并责令建设单位在一个月内提出对被拆迁人张某进行补偿的方案,在经房屋拆迁主管部门批准后给张某予以差价在本案中,双方当事人是由于拆迁人未取得房屋拆迁许可证的情况下与补偿进行产权调换，被拆迁人签订的拆迁协议无效而引起的诉讼纠纷。在拆迁实践中,拆迁协议是拆迁人与被拆迁人之间进行的民事活动,依据我国《民法通则》第6条的规定,“民事活动必须遵守国家法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策”。因此,拆迁人和被拆迁人在协商确定拆迁安置补偿事宜时，应当严格遵守国家法律法规的规定,对于违反国家法律法规规定的,依据《民法通则》第58条的规定,应当被确认为无效拆迁协议。因此,在本案中,被告某公司在没有取得拆迁许可证的情况下就实施拆迁行为,其拆迁行为已经违反《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定。所以,被告某公司与原告张某签订的拆迁协议违反上述法律法规之规定,应属无效。

　　在拆迁实践中,违反法律法规规定的拆迁协议应当包括其形式和内容违反法律的规定两类。拆迁人和被拆迁人所达成的拆迁协议的形式必须符合拆迁法律规范的规定。依据有关规定,拆迁协议应当是书面形式,而且对于拆除依法代管的房屋,当代管人是房屋拆迁主管部门的,拆迁安置和补偿协议必须经公证机关公证。所以对于拆迁协议没有采用书面形式或者拆除依法代管的房屋,当代管人是房屋拆迁主管部门时,拆迁协议如果没有办理相关公证的拆迁协议应当被认定为无效。

　　综上所述,在本案中,被告某公司在没有取得拆迁许可证的情况下,与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议,其行为已经违反拆迁法律法规之规定,显然不受法律保护。因此,某市某区人民法院认定被告某公司与原告张某之间的拆迁协议无效是正确的。基于此案的裁判意见对房屋征收补偿协议在没有作出房屋征收决定前提下其效力认定同样具有参考意义。

　　【律师说法】

　　另外,在拆迁实践中,拆迁协议的内容违反国家法律规定,主要是指拆迁人和被拆迁人所签订的房屋拆迁协议的内容不符合拆迁法律规范和其他法律规范的规定。实践中,拆迁协议的内容违反法律规定的情形主要包括快、1.法律规定对于特定的房屋及其附属物在拆迁时应当经过其他行政主部门批准后,房屋拆迁主管部门才能核发拆迁许可证,该房屋及其附属物的拆除未经有关主管部门批准,拆迁人和被拆迁人已经就拆迁安置和补偿事宜达成一致意见并订立房屋拆迁协议的。例如,对于属于文物保护范围内的房屋及其附属物的拆除,依据《文物保护法》的规定,应当报请有关主管部门批准后才能拆除,被拆迁人和拆迁人均没有报请主管部门批准就签订房屋拆迁协议的,该协议违反《文物保护法》的有关规定,因此应当被认定为无效。此外其他的法律法规对于拆除房屋及其附属物有特殊规定的,均应当按照该法律法规的特殊规定的程序报请有关主管部门批准后再行拆除,未报请有关主管部门批准,拆迁人和被拆迁人擅自订立房屋拆迁协议的,该协议就违反了城市房屋拆迁管理条例》第18条的规定和其他法律法规的规定,因此应当依法被认定为无效。2.拆迁人和被拆迁人所达成的拆迁协议不符合有关批准文件的规定的。拆迁人拆除房屋及其附属物应当严格按照房屋拆迁主管部门批准的拆迁范围、拆迁期限、拆迁方案和拆迁计划进行拆迁。由于拆迁协议是民事协议,根据法律法规的规定,当事人的民事活动需要由国家行政主管部门管理的,当事人的民事活动还应当遵守主管部门的批准文件的规定,所以如果拆迁人和被拆迁人所签订的拆迁协议不符合房屋拆迁主管部门和其他有关部门对被拆除的房屋及其附属物的批准文件的规定的,可以认定拆迁人和被拆迁人违反法律规定的行政管理秩序,因此该协议应当被确认为无效。拆迁协议不符合国家有关主管部门的规定的情况主要包括:(1)房屋拆迁协议不符合房屋拆迁主管部门批准的拆迁方案的规定;(2)拆迁协议不符合其他主管部门对于特定的房屋及其附属物的拆迁的批准文件的规定的,如文物保护部门对于一处文物的拆迁是批准拆除后在他处重建的,而拆迁人和作为被拆迁人的文物单位之间所签订的拆迁协议却是作价补偿以住宅房屋安置的就是如此。3.拆迁协议规定的拆迁补偿形式和补偿金额不符合拆迁法律规范的规定的。我国拆迁法律规范规定的拆迁补偿方式有两种,即货币补偿的方式和产权调换的方式。如果拆迁人和被拆迁人所订立的拆迁协议却规定对于被拆迁人采取其他补偿方式的,这种协议规定的补偿方式违反了拆迁行政法规对于拆迁补偿的方式的规定,因此是违法的。4.拆迁安置用房的面积和安置地点不符合拆迁法律规范的规定的。拆迁人和被拆迁人所订立的拆迁安置协议必须符合拆迁法律、法规及地方规定拆迁人和被拆迁人所订立的就安置用房的面积和安置地点的拆迁安置协议违反了拆迁法规对拆迁安置的规定,那么就是违法的,当事人之间签订的拆迁协议也是无效的。

　　因此,在本案中,原告张某与被告某公司之间签订的拆迁协议属于内容违反法律法规之规定,最后导致拆迁协议无效。但拆迁协议无效后,并不免除被告某公司的法律责任。根据法律法规的有关规定,被告某公司违法实施拆迁的行为已经构成侵权,理应承担过错责任。本案法院判决被告某公司依法赔偿原告张某因被告违法拆迁造成的经济损失是符合法律法规之规定的。