强拆诉讼中多被告中部分被告不适格的处理

“一行为一诉”是行政诉讼法的基本原则，以行政行为为审理对象，因此在行政诉讼中，一般以单个被告居多，只有少数共同实施某行为的情况下，才会出现多被告。这不同于民事诉讼以请求权为基础，请求权指向的对象经常会出现为多个。当然，“一行为一诉”也导致了诉讼程序空转现象严重，这种诉讼结构设计是否合理，本文不作评判。

在征地拆迁领域的强拆诉讼中，由于在强拆行为前中后，行政机关通常不会告知其行为主体。作为行政相对人，在没有能力调查取证的情况下，经常会将多主体列为被告，人民法院通常在审理过程中，会发现个别主体不适格，此时应该如何处理？

一、在立案环节，人民法院只要判断是否存在初步可能即可，不可强求原告提供充足证据证明是被告实施的。

       最高人民法院（2020）最高法行申5042号行政裁定书对些进行了详细的说理:对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合，主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身，无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形，若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告，则无疑是强人所难。在立案环节，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定审查是否符合法定起诉条件时，若已符合有明确的被告的要求，则对于是否有事实根据的审查，应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，不宜强求所列被告确为行为实施主体。

最高人民法院的裁判观点非常明确，原告只要合理推定即可，不可强求其一定要准确。

在本人代理的拆迁领域诉讼实践中，很多法院多存在不当的释明，经常会以被告主体不适格为由退回材料、拖延立案等现象。释明方式也是花样百出，有电话的、有书面的

二、在审理环节中人民法院的释明义务。

《行政诉讼法适用解释》第二十六条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。该条明确赋予人民法院释明的义务。未经释明而径行驳回，应当属于程序错误，在此后的二审、再审环节，一般 应当发回重审。

最高人民法院（2019）最⾼法⾏申2845号行政裁定书对此情形作出明确说明：⼀审法院对于部分被告不适格的案件，在未经释明的情况下全案驳回起诉，并不符合《⾏政诉讼法》第⼆⼗⼆条“⼈民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的⼈民法院”之规定，应当予以严肃指正。

三、人民法院在释明前的查明义务。

《行政诉讼法》第一条 、《人民法院组织法》第二条均开宗明义，人民法院应当保护公民合法权益，监督行政机关依法行使职权。在公民的物权遭受严重侵害的情况下，如果不能查明强拆主体，将导致人民群众处于事实上难以实现救济的困境之中。鉴于此，人民法院应当通过合适手段，查明强拆主体，或赋予被告适当的证明义务，保证当事人的救济权。

最高人民法院（2020）最高法行申5042号行政裁定书对些进行了详细地说理：在审理中，可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理，所列被告确非行为实施主体，则此时不宜再认定错列被告，仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

当然，此举将严重加大法官的审理难度和强度，需要代理人与审理法官加强互动，分析案情，对可能的手段和方法提出合理建议或申请，督促人民法院正确审理。

四、原告不接受释明，也不宜径行驳回。

在多个被告主体的情况下，从法理上讲是多个被告实施的多个共同侵权行为的合集，其中一个被告不适格，不能证明其他被告也不适格，应当分别处理。

⼭西⾼院（2018）晋⾏终30号对此予以说明：⼀般情况下，在部分被告不适格的情形下，⼈民法院可以向原告释明，建议其在起诉状中不列该被告，原告拒不更正的，裁定驳回其针对该被告的起诉，但对符合起诉条件的其他适格被告则应当继续审理并作出裁判。特殊情况下，如果裁定驳回对不适格被告的起诉，⼈民法院对适格被告的案件⽆管辖权的，则不宜继续审理。

最高人民法院（2020）（2019）最⾼法⾏申1226号行政裁定书也有类似观点：虽然部分被告不适格并不必然导致案件⽆法继续审理，但根据《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》（以下简称《⾏政诉讼法》）第四⼗九条之规定，提起诉讼还应当属于受诉⼈民法院管辖。

总结以上两个案例，如果审理法院对其他被告有管辖权，则应当继续审理；如无，则可以移送或驳回。

在本律师代理的拆迁案件中，有个别基层法院，在多被告中行政诉讼中，对部分被告不适格，原告不同意撤回对其诉讼的情况中，直接全案裁定驳回。对此，代理人、原告应当有清醒认识，不要惧怕一时的败诉，应当坚持用好下一个救济程序继续诉讼，维护自身的合法权益。同时，也提醒广大被拆迁户，行政诉讼的诉讼理念、程序设计与民事诉讼有较大区别，我国行政诉讼起步较晚，很多观念未深入人心、不像民事诉讼那样普及，在遇到疑难复杂案件时，应当及时委托专业律师，维护你的合法权益。