美国骚扰电话规制的发展与特点

来源：人民法院报 | 作者：黄慧婧

　　随着电信与网络技术的更新迭代，不法分子通过电话实施诈骗和骚扰也更为猖獗。长期以来，美国消费者也饱受骚扰电话之苦。紧跟民众抵制骚扰电话的诉求，美国在制定骚扰电话相关立法的基础上不断丰富和完善其规制方式与内容。2019年底，美国《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》被批准生效，成为防治骚扰电话的又一利器。

　　立法概况

　　在美国州立法层面早有关于骚扰电话的规范，但联邦层面的专门立法最早见于1991年《电话消费者保护法》（以下简称TCPA）。该法最早确立了“未经事先同意不得使用人工或预录音频拨打住宅电话”等原则性规定，并授权联邦通信委员会制定执行条例与规则。1994年，《反电话营销与消费者欺诈滥用行为法》（以下简称TCFAPA）出台，该法旨在治理欺诈性电话营销及其他电话营销滥用行为，并授权美国联邦贸易委员会负责执行。此后，两机构各自先后制定了若干执行条例与规则，并不断进行修订。

　　2003年，为进一步治理骚扰电话，《谢绝来电执行法》出台，规定建立全国性的线上“谢绝来电”登记处。消费者可在此登记电话号码以防止接到营销电话，并进行骚扰电话投诉。该法打破了联邦通信委员会与贸易委员会在治理骚扰电话方面各自为战的局面，要求二者协同负责“谢绝来电”登记机制的运行。该法于2007年进行了修订。

　　随着Skype等网络语音电话软件的发展，辐射范围广、自动化程度高、价格成本低的机器人电话愈加受到营销商家和诈骗分子的青睐。鉴于此，2019年12月30日《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》出台，对TCPA进行了完善。

　　立法内容

　　综合当前联邦层面的立法，美国有关骚扰电话的规范包含如下内容：

　　1.违法行为认定

　　TCPA及联邦通信委员会相关执行规则禁止未经事先明确同意，使用人工或预录音频向住宅拨打营销电话或者使用自动电话拨号系统或人工、预录音频向无线电话号码拨打非紧急电话。如果所涉电话包含广告或属于营销电话，如同意必须以书面形式作出；如果不带有上述性质，则可以以口头或书面形式表示同意。

　　TCPA还禁止使用自动电话拨号系统或人工、预录音频拨打紧急求助热线、由接听方付费的电话以及未经事先明确同意向电话传真机发送未经请求的广告等行为。此外，以欺诈、损害他人利益或取得不法财产为目的故意提供误导性或虚假来电显示信息的，也构成违法。该法还规定了若干责任豁免情形，如拨打不具有商业目的相关电话可免责。

　　为执行TCFAPA，联邦贸易委员会制定并多次修订了电话营销规则。该规则规定，与骚扰电话相关的滥用性电话营销行为包括：（1）以打搅、骚扰接听方为目的重复或持续拨打电话；（2）否定或妨碍接听人因不希望接听营销电话而在“谢绝来电”登记处登记的权利；（3）在接听人先前已表示不希望接听营销方电话后，仍向其拨打电话；（4）在接听人号码已登记在“谢绝来电”登记处时，仍向其拨打电话；（5）接听方接听并寒暄后两秒钟内无销售代表应答；（6）使用预录音频拨打营销电话；（7）未经接听人事先同意，在超出上午8点至晚9点的时间范围向其住宅拨打营销电话。

　　2.救济方式与责任承担

　　TCPA规定受损害方可在各州提起诉讼要求禁止违法行为及赔偿损失，如果各州司法部长等官员有合理理由认为行为人违反上述规定，各州也可代表其公民提起民事诉讼。

　　同时，行为人还可被处以民事没收（不以刑事定罪为前提没收犯罪相关财物或犯罪所得的没收制度）。新出台的《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》在前述基础上加大了惩治力度，规定故意实施前述未经同意拨打电话行为的，还需额外处以不超过1万美元的民事没收。针对故意提供误导性或虚假来电显示的行为人，TCPA规定其还可被处以刑事罚金。TCFAPA也规定了受损害方可以在各州起诉要求禁止违法行为、执行相关规则及赔偿损失等救济。

　　3.语音服务提供商义务

　　《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》的一大亮点是为语音服务（包括传真服务）提供商施加应用身份识别机制义务，以确保准确验证呼叫者身份。同时，该法要求联邦通信委员会出台最佳实践指引，并制定具体的安全港规则以确定何时运营商能够基于身份识别机制拦截语音通话、运营商因疏忽拦截通话或错定通话信任等级时免责的情形，以及受到身份识别机制不当影响的呼叫方认证电话真实性的程序等内容。

　　4.特别规定

　　针对虚假来电显示及一次响铃等典型的骚扰电话行为，《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》要求联邦通信委员会专门制定规则或程序对消费者予以保护。同时，考虑到电话号码再分配可能导致新用户接到先前老用户同意的电话营销，并致使老用户无法继续接收此类电话，该法要求联邦通信委员会建立再分配号码的数据库，并向国会报告相关情况。此外，该法还要求建立“医院骚扰电话保护组”，采取特别措施保护医院免遭骚扰电话的侵害。

　　规制特点

　　综合美国联邦层面针对骚扰电话的立法，其规制体系存在如下特点：

　　1.利益平衡

　　正如TCPA中所述，美国骚扰电话规制体系始终围绕个人隐私权、公共安全利益以及商业言论与交易自由的平衡展开，以期在保护个人隐私权益的同时允许合法的电话营销行为。一方面，基于消费者同意制度及针对各类骚扰电话制定的全面规范，个人的隐私权益得以有效保障。另一方面，商业主体能够借助立法规范与司法诉讼维护以电话营销承载的商业言论与交易自由。

　　2.灵活立法

　　虽然美国采用的是TCPA与TCFAPA双轨制立法，但二者均是通过国会立法结合行政机构执行的模式展开——国会在立法中进行原则性规定，联邦通信委员会与贸易委员会获授权制定细化的执行性规范。此种模式有两大特性：一是有助于保持立法的适应性。两部立法均出台于上世纪九十年代初期，虽然几经修订，但囿于国会立法的程序性与稳定性限制，无法对技术更新引发的新类型违法行为作出及时、全面的规制，授权行政机构制定执行性规范则能够及时规制新类型违法行为，回应社会关切。二是有助于强化立法的指引性。联邦通信委员会与贸易委员会均会不时出台解释性规范，以澄清实践中的疑惑，明确消费者的合法权益及商业主体的行为边界，更好地发挥法律的行为指引效果。然而，联邦通信委员会与贸易委员会均在不断更新各自关于骚扰电话的执行性规则，不免引发二者规则之间的重复与混乱。

　　3.社会动员

　　积极发动社会主体的力量治理骚扰电话，也是美国立法中的一大特点。《反机器人电话滥用刑事执法与威慑法》规定联邦通信委员会应当建立私人企业与委员会的自愿信息共享机制，以便私人企业提供骚扰电话的相关信息。除了给提供商施加执行身份识别机制义务外，该法还规定针对通过私力追溯可疑非法骚扰电话的语音服务，提供商联盟应出台登记机制，并可公布拒绝溯源的提供商清单。

　　此外，TCPA还规定联邦通信委员会与贸易委员会应联合制定消费者教育资料，普及基于虚假来电显示实施的欺诈即可用于预防欺诈的现有技术手段，以增强消费者的主动预防能力。

　　综上，美国通过双轨制立法对骚扰电话实施严格规制，有赖于“谢绝来电”登记、语音服务提供商身份识别义务及违法责任强化等机制的共同作用，消费者的个人隐私得以更好地保护；同时，得益于免责规定、审查机制等因素的掣肘，商业主体的商业言论与交易自由也不致受到不当损害。

　　（作者单位：北京市第一中级人民法院）