承包的农村集体荒山被纳入国家级森林公园，承包人应否得到行政补偿？

一、案情简介：

1983年，高某与村委签订承包荒山协议，约定承包四至，期限至2016年1月，承包期限内一切附属物归高某所有。2005年12月，原国家林业局（国家林业和草原局，隶属于自然资源部）向A市B森林管理处作出《准予设立某国家森林公园的行政许可决定》，设立国家B森林公园，高某承包的荒山位于该国家森林公园范围内，被划入国家森林公园后，其中的林木仅能进行抚育和更新性质的采伐且审批程序严格，高某就承包山内的林木无法获得预期经济收益，多年来损失惨重。高某向A市政府，A市林业局，B管委会多次请求给予补偿，均无果，遂提起行政补偿诉讼。

二、关于诉讼的法律分析

（一）本案法律依据

《国家级森林公园管理办法》第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。高某承包的荒山被划入国家级森林公园，因无法进行采伐，对其在荒山上种植的林木，高某在行使所有权时受到了较大限制，依法应当对其进行补偿。但《国家级森林公园管理办法》第十六条仅规定了“应予补偿”，却未规定由谁来进行补偿。

（二）本案的当事人

1、高某为本案适格的原告

根据《行政诉讼法》有关规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高某承包的林地及该林地上的林木被划入国家级森木公园及公益林的范围，高某提起本案的诉讼，请求予以补偿，作出行政行为的有关单位是否应予补偿与高某具有利害关系，高某是本案适格原告。

2、作出行政行为的行政机关为本案适格被告

本案行政许可行为由原国家林业局作出，原国家林业局是否应为本案被告？本案是高某因其承包的山林被纳入国家森林公园后权益受损而提起的行政补偿诉讼，并非对国家级森林公园规划实施的许可事实有异议，其本质是具体实施国家级森林公园规划的行政机关侵犯高某的承包经营权，造成高某经济受损失。根据《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》第三条规定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申请设立国家级森林公园。从上述行政许可决定来看，本案森林公园是由A市B森林管理处申请设立，该管理处属于B管委会的内设机构，B森林管理处申请设立国家级森林公园的事项，应由B管委会承担法律责任。B管委会系事业单位法人，系由A市人民政府举办，其并非由法律法规、规章授权的事业单位，故其不能独立承担法律责任，根据(最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故本案中，A市政府是本案适格的被告。

3、村委案涉承包协议的当事人，案涉山林属于该村集体所有，村委同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。

（三）裁判理由

高某原承包的荒山被划入国家级森林公园，虽然没有行政决定确定征收该荒山及荒山上的林木，但划入国家级森林公园之后，对高某行使林木所有权产生了管制，行政机关的管制造成了类似征收的财产损失，行政机关要采用处理征收造成的损失相类似的办法，对该管制行为产生的损害进行补偿。

三、本案的处理结果

法院作出判决，判决A市政府60日内依法对高某原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。A市政府提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。