未告知听证权利作出的责令停产停业的行政处罚行为违法

2019/01/04 09:34:00 查看1820次 来源:汤圣泉律师

  未告知听证权利作出的责令停产停业的行政处罚行为违法

  【关鍵词】

  程序缺失行政处罚无效

  【案情回顾】

  2002年10月10日,徐某某在某省某市工商行政管理局(下称某工商局)登记注册了某市某区**养殖场,组织形式为个体工商户,经营范围为养鸡。因不同意搬迁条件、2014年1月20日,某工商局根据《关于进一步加强畜禽养殖污染防治有关问题的通知》(某府办函[2010]153号)向徐某某发出某工商经通字(2014)第1号《通知书》,告知其经营场所已不符合规定,要求其重新选址后办理相关登记。同年7月某市某区畜牧兽医局函告某工商局,徐某某所持的《动物防疫合格证》已作废。当月,某工商局为调查案情,向徐某某直接送达了某工商经询字(2014)第003号《通知书》,徐某某拒绝签收。2014年9月3日,某工商局向徐某某发出某工商经通字(2014)第2号《通知书》(下称《处罚通知书》),责令其立即停止违法养鸡经营活动。徐某某对《处罚通知书》不服,向某省工商行政管理局申请行政复议。

  某省工商行政管理局依法作出[2014〕工商复字第014号行政复议决定书,决定“依法撤销被申请人某工商局作出的某工商经通字[2014]第2号《通知书》”。

  【律师提示】

  对于公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,行政机关有权依照《行政处罚法》的规定给予行政处罚。但行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照及较大数额罚款等行政处罚决定之前告知当事人有要求进行听证的权利,否则将造成程序性缺失,导致行政处罚无效。

  行政程序是指行政行为实现的方式和步骤,即行政主体在实施行政行为时应当具有的方式、步骤、顺序和时限,此四者构成了行政程序的四个要素,缺失其中任一要素,都会导致行政主体实施行政行为时违反法定行政程序,构成程序性违法。程序是实现权力的途径,行政权力的运行要通过行政程序来推进和实现。通过科学、合理的程序设计,行政机关得以有效实现其预定的行政目标。程序的重要性和意义不亚于实体,同时其还具有自己独立的价值。首先,严格依程序办事,可便于更好地监督行政机关依法行政,特别是严格依程序行政,提高行政机关的程序意识;其次,通过规范行政主体的行政程序,为行政主体设定严格的法律责任,行政主体严格履行程序,使相对人真正参与到行政程序中来,使相对人的程序权益得到有效的保护,通过程序正义实现实体正义;最后,由于在行政活动中,行政主体对行政相对人进行单方面的管理,拥有更多的实体权利,而行政相对人处于被管理、服从的地位,为此需要在程序上给予行政主体更多的限制,给予相对人更多的保护,以此寻求行政主体与行政相对人在实体与程序权利上的平衡。所以,行政机关行政执法时,不仅要重实体,更要注重程序,严格依程序履行职责。不然,该行为会被根据《行政处罚法》第三条第二款之规定,认定行政处罚无效”。

  本案中,某工商局作出的《处罚通知书》即属此列。该《处罚通知书》,虽名为通知书,但实为行政处罚决定书。其中“责令你立即停止违法养鸡经营活动”和“责令停止相关经营活动”之文字表述,既有对养鸡事实违法性的认定,又有对徐某某养殖经营权的限定和剥夺,且该部分内容具有强制执行力,属于行政处罚中的行为罚,所以该通知书应视作行政处罚决定。

  众所周知,“责令停产停业”处罚关乎企业、个体工商户等任何类型生产经营者的生死存亡,类似课以自然人生命刑之死刑,是一项非常严重的行政处罚行为。因此,《行政处罚法》作出强制性规定,将此类行政处罚纳入应该听证的处罚范围,该法第四十二条要求行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。在此基础上,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条进一步作出了细化,要求工商行政管理机关在告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容时,应当一并告知当事人依法享有陈述、申辩权。而且凡拟作出的行政处罚属于听证范围的,应当告知当事人有要求举行听证的权利。如此严格要求的目的是让行政机关在实施行政处罚前主动听取相对人的意见,避免因处罚错误所带来的负面后果。

  既然为充分保护当事人的合法权益不受非法侵害,从法律到规章都对听证程序作了强制性规定,作为行政主管部门理应严格依法遵章地行使职权,不得任意变更或摒弃法定职责。但某工商局却没有依法行事,没有告知相对人应有的听证权利,致使相对人异议权、陈述申辩权等法定权利无法行使,用“通知书”取代“行政处罚决定书”,促成所谓的“工商行政处罚”。孰不知这样的处罚行为已经违反了行政执法程序。根据《行政处罚法》第三条第二款的规定,“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”所以复议机关某省工商行政管理局作出的(2014)工商复字第014号《行政复议决定书》撤销了该《处罚通知书》,该撤销行为不但有效地维护了当事人的合法权益,同时也彰显了行政程序的重要性。

  行政机关必须严格依据法律规定办事,以免因违反了法定程序导致该具体行政行为全部或部分被判无效或被撒销。

  当然,作为被处罚的行政相对人应当特别注意和充分利用前述法定权利。一旦发现行政机关行政行为程序缺失,可以依法通过行政复议或行政诉讼,请求有权机关予以纠正,从而有效地保护自身权益。


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