行政案件中，授益性行政行为的效力

【裁判要旨】

按照《行政诉讼法》第一条的规定，人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。该法第二条因此规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知，《行政诉讼法》首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。具体到政府信息公开诉讼，则是通过审查政府信息是否存在以及行政机关是否应当依法公开，来保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。

《行政诉讼法》第七十条规定，“超越职权的”行政行为构成违法，应予撤销。而且通常认为，没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言，属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性，也会制作政府信息，因而被赋予公开政府信息的义务。而且，内设机构在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”，授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时，针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。

案件事实

李某某因诉北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府政府信息公开、行政复议一案，经最高院再审审查终结。

再审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第二条的规定，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息都是政府信息。政府信息的申请及答复行为均应受《政府信息公开条例》的调整。《政府信息公开条例》第三十三条还规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案再审申请人李某某申请公开的2015年3月11日（周三）朝阳区领导排班表、接待人员身份信息均是行政机关在履行职责过程中制作或保存的信息，属于政府信息。原审法院认为李某某申请公开涉案信息，信访办公室对其作出被诉答复的行为，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，亦不属于行政诉讼受案范围，不符合上述法律规定。

按照行政诉讼法第一条的规定，人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。该法第二条因此规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知，行政诉讼法首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。具体到政府信息公开诉讼，则是通过审查政府信息是否存在以及行政机关是否应当依法公开，来保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。本案中，再审申请人已经依申请获取了“2015年3月11日（周三）区领导接待日排班接待领导为区委副书记、区长吴桂英”的信息，因此并不存在合法权益因政府信息公开行为遭受侵害的可能。针对这样一个授益性的政府信息公开答复提起诉讼，既没有将其撤销的权利基础，也没有责令行政机关重新作出答复的任何必要。再审申请人之所以提起本案诉讼，核心理由是对信访办公室作出政府信息公开答复的职权提出质疑。再审申请人主张，信访办公室是内设机构，不具有行政主体资格，以自己名义作出的《答复告知书》超越职权，应予撤销。本院认为，行政诉讼法第七十条确实规定，“超越职权的”行政行为构成违法，应予撤销。而且通常认为，没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言，属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性，也会制作政府信息，因而被赋予公开政府信息的义务。而且，内设机构在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”，授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时，针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。

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