【最高院裁判观点汇总】“强拆”案件中“损失”的认定规则‖附7个最高法案例裁判要旨

　　“强拆”从性质上属于行政强制执行，由于行政机关的“强拆”行为引发的行政赔偿案件，在行政诉讼中占比较高，其中“强拆”造成的损失构成，成为该类型案件原、被告双方主要争点。根据《国家赔偿法》的规定，行政赔偿的损失为“直接损失”，但何为直接损失，如何认定直接损失，法律并未细化规定，且在实践中由于案件不同，直接损失也呈现多样化的特征。为理清损失构成，方便原告诉讼和被告答辩，笔者通过最高院七起判例，简要梳理就毁损的房屋等建筑物、构筑物“直接损失”的认定规则。

　　实践中，“强拆”主要分为两大类：一是对违法建筑的强制拆除行为，如对未取得规划许可建筑的强制拆除、对非法占用农用地的建筑的强制拆除。二是在征收过程中对合法建筑的强制拆除行为，如对拒不搬迁或腾空的建筑实施的强制拆除。该两类强拆行为存在明显不同，对其涉及的“直接损失”的认定也存在差异。

　　一、征收程序中“强拆”造成的直接损失认定

　　在征收程序中，因被安置人无正当理由拒不签订安置协议，拒不搬迁或腾空房屋，行政机关依法实施强制拆除行为，或者行政机关为快速平整土地，在未补偿的情况下实行“先拆后补”。该类纠纷，本质上应属于行政补偿，但由于行政机关违法实施了强制拆除行为，多数相对人基于种种考虑一并提起行政赔偿诉讼。但无论是行政补偿，还是行政赔偿，基于行政合理性要求，此类“强拆”纠纷中“直接损失”应包括房产的损失以及法律、政策规定的拆迁安置补偿权益，否则有违公平原则，最高法的五个判例进一步明确了前述认定规则。

　　1.周某某与浙江省湖州经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案[(2018)最高法行再163号]：根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物重置成本损失外，还应当包括再审申请人应享有的农房拆迁安置补偿权益以及对动产造成的直接损失等。

　　2.长沙市星城家俱实业有限公司与湖南省长沙市岳麓区人民政府、岳麓区城市管理综合执法大队强制拆除及行政赔偿案[(2017)最高法行申8578号]：在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定。

　　3.刘某某与湘潭市雨湖区人民政府行政赔偿案[(2018)最高法行赔再4号]：人民法院在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在房屋征收强制拆除的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。此时，对《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。

　　4.卢某某与庐江县人民政府不履行法定职责案[(2017)最高法行申370号]：卢某某的房屋属于征收范围，他本来可以在征收程序中得到相应补偿，只是因为在未达成房屋拆迁安置补偿协议的情况下被违法拆除房屋，因此才走向了行政赔偿之路。但在同一个征收项目中，如果因为行政机关违法强拆而使得当事人所获得的赔偿低于正常情况下所能获得的补偿，显然是一件非常荒唐的事情。因此，尽管已经不能选择补偿程序，但在行政赔偿中，应当将受害人在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策所应得到的利益损失，视为《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的国家赔偿中的“直接损失”。

　　5.王某华等与天津市河北区人民政府房屋行政强制案[(2017)最高法行申704号]：对于国有土地上房屋的征收而言，无论是被征收人通过征收补偿程序获得补偿，还是因被征收房屋被违法强制拆除而取得行政赔偿，其就被征收房屋所能得到的补偿权益或者赔偿权益均是以该房屋的价值为限，均是填平补齐其受损的财产权利。

　　综上，在征收过程中因“强拆”而引发纠纷时，相对人既可要求补偿，也可要求赔偿，其二者就建筑物、构筑物所能获得的权益应当是一致的，但是如果“强拆”行为还造成了其他动产的损失，如建筑物、构筑物内的生活用品、生产资料等，此类财产一般不包括在补偿范围内，建议提起赔偿要求。另外，如果提起确认强拆行为违法并赔偿诉讼超过法定起诉期限，则建议以补偿要求维护自身合法权益，即要求行政机关履行征收补偿的职责，该职责不因超过起诉期限而消灭。总之，在征收程序中，因“强拆”造成的直接损失，不仅包括赔偿请求人因违法拆除行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益。

　　二、违法建筑“强拆”造成的直接损失认定

　　违法建筑泛指未依法取得相关行政部门批准而擅自建设的建筑物、构筑物，或者在法律禁止区域内擅自建设的建筑物、构筑物。如违反城乡规划法未取得规划许可的建筑物，在农用地上擅自建设的建筑物，未经批准在公路控制区建设的建筑物等等。违法建筑不属于合法权益范畴，因此，单独对违法建筑提起行政赔偿，一般不予以保护。但是，如果该违法建筑中存在可回收再利用的建筑材料，因“强拆”造成毁损的，应当予以赔偿。

　　1.牛某某与沈阳市于洪区人民政府行政赔偿案[(2016)最高法行申12号]：违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。

　　2.闫某某与沈阳市东陵区人民政府强制清除地上附着物并行政赔偿案[(2016)最高法行申605号]：闫某某在禁止建设行为的通告发布之后建设大棚，系抢建行为，所建大棚是违法构筑物，不属于合法权益范畴。但考虑政府违法强拆行为造成大棚成本损失，一、二审判决参照《补偿办法》中大棚补偿标准，按照其价格20%补偿闫某某大棚建设成本，并无不当。