城中村改造中常见法律问题探析

2019/03/15 11:52:51 查看1203次 来源:尹利兵律师

  笔者:尹利兵律师

  在改革开放后的四十年来,一些经济发达地区城市的建成面积迅速扩张,原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图,被高楼大厦所包围,成为“都市里的村庄”。城中村一般处于城乡结合部,以低矮拥挤的违章建筑为主、环境脏乱、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外,成了都市的顽疾,改造城中村势在必行。由于我国城镇化的需要,目前城中村改造成为城市拆迁的常见拆迁项目。

  一、现有“城中村”改造的主要模式

  目前,我国“城中村”的改造工作尚处于探索阶段。由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同,决定了“城中村”改造模式的多样性。通过总结过去十几年的改造实践,初步形成了三种模式:一是村集体经济组织自行改造的模式;二是借助开发企业力量整体改造开发模式,;三是以村集体经济组织为主,开发企业介入的合资、合作改造模式。

  (一)村集体自行改造型

  该模式以村集体经济为基础,在政府引导下,由村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。这种模式需要政府支持力度比较大,比如在基础设施、公建设施及资金等方面,适用于村集体及村民筹资能力强,村规模较小的情况。具体讲就是指村集体自行进行土地房屋转制,将原来的集体土地和集体房产等资产进行量化,由集体法人股和个人股构成股份公司,对建设用地和农用地进行资产评估并量化成公司股份,按股份改造并获取收益的方法。同时将大量剩余住房上市销售,形成滚动开发的趋势。

  (二)开发商主导型改造

  由于“城中村”集体的经济实力和投资能力相对有限,难以独立支撑旧村改造的大任。同时政府不可能大规模直接投资甚至包揽“城中村”改造。而有实力的开发商资金雄厚,开发经验丰富,既可以缓解政府资金的压力,使财政资金可以投入更多的基础设施及公益事业上,又可以避免行政力量的介入,减少社会问题,这种模式是目前较为自觉的改造模式。因此,投资商与开发商介入是促进“城中村”改造的重要方式。开发商主导型是指开发商成立项目公司,负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等,按市场化方式进行综合开发,整体方案、布局、资金运作都由开发商自己承担。

  (三)政府主导改造型

  顾名思义,所谓政府主导改造型模式,即由政府主导,充当开发商的角色,直接投资改造“城中村”,解决村民的拆迁安置问题,进行开发建设。主要细分又存在两种具体操作方式:一是政府独立开发,是指政府为改造主体,以各级财政收入为主要资金来源进行改造,即政府完全担当改造主体,进行统一实施工程,资金管理、拆迁安置、房屋买卖均由政府进行。这种方式由于前期拆迁安置成本高,政府难以做到资金的平衡,政府财政资金有限,目前还没有过大规模开展此类土地的开发。二是政府联合村集体开发。政府联合村集体开发是指政府提供基础设施建设,启动前期经营,而后由村集体进行其他改造,可减轻村集体资金压力,完成后续改造。这是政府主导改造型模式中最为常见的方式。

  另外,由于上述三种模式各有利弊,因此在经济发达地区出现了采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的新型改造模式。其主要内容是引入土地资产化经营理念,即先将村集体土地改制并量化成股份,明晰土地产权;再由“城中村”改造主体即政府、村集体、开发商共同筹建股份有限公司,公司的资本来源包括经过评估量化后的土地资产、政府基础建设基金、开发商投资资金;政府主要负责基础设施建设,村集体和开发商负责主体改造工程,在政府的宏观调控下进行户型、容积率等方面的设计。该模式融合了上述三种模式的特点,较好了解决了三个改造主体间的相关矛盾。

  二、“城中村”改造过程中应注意的法律问题

  城中村改造所涉法律问题主要围绕政府、房地产开发商和村集体及村民三方主体展开。村民的主要利益诉求是:原有的土地、住房能否得到合理补偿,失房失地后如何安排就业、养老等。房地产开发商的主要利益诉求是:该类拆迁涉及利益复杂、变数多,过高的交易成本会使其在投资改造中的预期收益难以保障。政府的主要利益诉求是:尽力避免财政压力,保证市场、社会稳定。为了调合这三方面的利益纠纷,主要要从以下几方面着手:(一)资金来源问题。(二)改造主体必须明确。(三)利益分配问题。(四)配套政策改革。

  解决了以上主要问题,才好解决城中村改造普通存在的下列具体实践问题,比如:(1)土地使用权及地上附属物的确认;(2)政府与集体组织或开发商签订拆迁改造框架协议的性质与地位问题;(3)拆迁改造主体资格的确定及拆迁许可证的办理程序及实体问题;(4)对违法建筑的处理问题;(5)签订补偿协议应该注意的问题;(6)对拆迁停产停业损失的经济补偿问题;(7)、和拆迁房屋涉及的租赁、担保、继承、共有关系问题;(8)村集体经济如何改革的问题;(9)如何进行权利救济的问题;(10)村民会议的组织程序及决策程序问题;(11)对于征地拆迁安置补偿标准如何确定问题;(11)土地使用权、房屋所有权等不动产权属取得问题;(12)社会福利保障的落实问题;……

  总之,城中村拆迁改造是一个利国利民的好事。同时,城中村拆迁改造是一项政策性很强的工作,而且也是一项复杂的系统工程,涉及到众多错综复杂的法律关系,在面临复杂又专业的城中村改造问题时,寻求专业律师的帮助是一个极佳的选择。


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