当事人诉讼请求不具体的裁判规则

　　当事人诉讼请求不具体的裁判规则

　　【摘要】 有具体的诉讼请求是提起行政诉讼的法定条件之一，但对于“具体”的判断标准、诉讼请求不“具体”时的裁判规则等问题，实践中尚未形成统一认识。尽管行诉解释对具体诉讼请求作出专门规定，但在具体理解与运用时仍有不同观点。人民法院的相关司法案例已涉及此类问题，有必要在行政诉讼理论和规律的基础上，对照现行法律规定和制度设计，从案例中梳理和归纳出具体的裁判规则。

　　立案登记制实施以来，行政诉讼立案难问题得到有效解决，但部分不符合起诉或受理法定条件的案件也相应进入审理环节。一般情形下，人民法院裁定驳回起诉即可，但对于诉讼请求不明确之情形，根据新行政诉讼法以及立案登记制的规定，则不能简单裁定驳回起诉，而应遵循特定的裁判规则。本文将通过对最高人民法院作出的三则行政案件予以分析，以期从中归纳出较为完整的裁判规则，为审判实践提供些许参考。

　　一、三则实践案例

　　1.第一则案例[1]

　　任某等人以“依法确认重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限侵占其房屋宅基地面积179平方米的具体行政行为违法”为诉讼请求向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，结合任某等人提出的事实根据和理由，其并未明确重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限共同实施了何种行政行为，故其诉讼请求表述不明确具体，无法进行司法审查。一审法院遂向任某等人释明，要求其明确诉讼请求，在任某等人仍坚持其诉讼请求的情形下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》49条第三项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第一项的规定，裁定驳回任某等人的起诉。任某等人不服而提起上诉，二审裁定驳回上诉。

　　任某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，任某等人的诉讼请求为“依法确认重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限侵占其房屋宅基地面积179平方米的具体行政行为违法”，结合任某等人在一审起诉状中提出的事实根据和理由，其要求确认违法的行为可以包括上述不同机关作出的征收土地批复、土地征收补偿和强制执行等一系列行为，该诉讼请求不明确、不具体。一审法院已依法向任某等人释明并要求其明确诉讼请求，在任某等人拒绝作出更改的情形下，原审法院以诉讼请求不明确为由，裁定驳回任某等人的起诉，并无不当，遂裁定驳回再审申请。

　　2.第二则案例[2]

　　2009年8月，某市住建委对袁某所在地块发布拆迁公告，在拆迁期限内袁某与开发企业未能达成拆迁补偿协议，同年12月某市住建委对袁某作出城市房屋拆迁裁决。2013年11月袁某承包的菜地被推掉，其住房至今尚未拆除。袁某对征地拆迁不服，经多次信访未能如愿，遂于2014年12月提起行政诉讼。一审法院认为，区政府于2005年开展征收调查，2006年报经省政府批准征收，2007年7月区国土局发布公告挂牌出让，2009年8月某市住建委发布拆迁公告，同年12月，某市住建委对袁某作出城市房屋拆迁裁决，袁某最迟于2009年底就知道或者应当知道被诉土地征收行为的事实，其于2014年底才提起行政诉讼，显然已超过2年的行政起诉期限，遂裁定驳回起诉。袁某不服而提起上诉，二审法院裁定驳回上诉。

　　袁某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，诉讼请求应当具体、明确。诉讼请求不明确的，人民法院应当释明并告知原告予以明确，当事人拒绝纠正的，人民法院可以裁定驳回起诉。人民法院未经释明而迳行确定诉讼请求进行审理并作出裁判，属于事实不清。本案中，袁某一审的诉讼请求为请求确认征地拆迁行为违法，征地行为包含征地批复、征地决定、征地实施等系列行政行为，存在多个环节、多个主体、多个行为，因而袁某的诉讼请求并不明确。一审法院应当向袁某予以释明并告知其明确诉讼请求，而非迳行推定袁某的诉讼请求并作出裁判。一审法院将征地决定推定为被诉行政行为，二审法院将征地批复与征地决定推定为被诉行政行为，且均认定袁某的起诉已超过法定期限。但根据本案一审起诉状可知，袁某提起本案诉讼的重要原因之一，系认为强挖其承包的菜地等征地实施行为侵犯其合法权益。按照袁某诉称的征地实施行为作出时间即2013年11月，袁某于2014年底提起本案诉讼，并未超过法定期限。但原审法院对此事实并未进行核实，迳行裁定驳回起诉，不符合法律规定。遂裁定指令二审法院再审本案。

　　3.第三则案例[3]

　　2011年5月，某市征收办针对杨某作出拆迁纠纷裁决。该裁决发生法律效力后，某市征收办向区人民法院申请执行，区人民法院裁定准予强制执行，由区政府组织实施。2013年8月，某市征收办向区政府发出强制执行通知。2014年1月，双桥区政府发出公告，责令杨某于特定时间迁出居住房屋，搬出所有财物，交拆迁人依法拆除。2014年7月，区政府按照执行预案组织相关人员到达执行现场。杨某对拆除房屋行为不服，以市征收办、区政府为被告诉至法院。一审法院认为，区政府依据区人民法院作出的准予强制执行行政裁定，组织相关部门对杨某的房屋实施强制拆除。市征收办没有参与强制拆除行为，不属于本案适格被告，杨某对市征收办的起诉依法应当驳回。对此，另行出具行政裁定书。拆迁纠纷裁决书和准予强制行政裁定均是生效的法律文书，杨某虽对其合法性持有异议，但二者不是本案行政诉讼审查的范围。区政府未能提供证据证实其进行强制拆除前通知或者公告告知过杨某强制拆除的日期，程序违法。杨某要求确认强制拆除过程中存在违法的诉讼请求，予以支持。虽然拆除前没有通知杨某具体的拆除时间，但尚未对杨某合法权益造成损害，而且杨某也未能提供证据证明实际损失情况，故对杨某要求赔偿损失的诉讼请求不予支持。遂判决拆除杨某房屋的行为违法，驳回杨某赔偿经济损失的诉讼请求。杨某不服提起上诉，二审法院裁定驳回上诉。

　　杨某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，本案中，杨某不服的对象包括强拆决定以及强拆实施行为。强拆决定系依据人民法院准予强制执行的生效裁定作出，不具有可诉性。因此，本案审查的对象为强拆实施行为。市征收办未实际参与强拆实施行为，一审法院以另案为由裁定驳回杨某对市征收办的起诉，并无不当。关于区政府的强拆实施行为，由于其未明确告知强拆时间而直接实施强拆行为，强拆程序不符合法律规定，二审法院确定强拆行为违法，并无不当。关于杨某提出行政赔偿的主张，因区政府在强拆过程中，按照法定程序清点并登记屋内物品、公证机关予以公证、将物品搬至预留点、提供周转过渡房、通知办理手续以及领取物品等，且杨某未提供有效证据证明强拆行为对其造成实际损失，故其行政赔偿主张不能成立。原审未支持杨某的赔偿请求，并无不当。遂裁定驳回再审申请。

　　二、诉讼请求“具体”的判断标准及不“具体”的主要情形

　　前述案例的裁判要旨实际均指向诉讼请求是否明确以及如何处理等问题，在正确运用前述案例并形成类似案件的裁判规则之前，需先理清诉讼请求的有关理论问题。

　　当前，关于行政诉讼发展理念，主要存在诉讼类型化和判决类型化两种不同理念。按照诉讼类型化的要求，人民法院应针对当事人的诉讼请求是否成立进行审查，并作出是否予以支持的判断。按照判决类型化的要求，人民法院针对被诉行政行为的合法性进行审查，并作出是否合法的裁判，其中诉讼请求是甄别被诉行政行为的核心要素。可见，无论采取何种理念，诉讼请求都是行政诉讼必不可少的构成要件。事实上，诉讼请求是当事人提起诉讼的主要目的，是人民法院审理和判决的主要对象，是当事人起诉或案件受理的法定条件之一。因此，诉讼法对作为起诉条件的“诉讼请求”必然作出具体要求。新行政诉讼法第49条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据”。起诉条件对诉讼请求的要求为“具体”。但“具体”本身又属不确定性概念，有待进一步明确。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称行诉解释)第68条[4]作出具体解释，对诉讼请求的“具体”作出明确规定，但在实践操作过程中仍可能出现争议，主要集中在以下三个问题：其一，每个行政诉讼案件的诉讼请求依法可包含被诉行政行为的数量;其二，一个行政诉讼中可以提起诉讼请求事项的数量;其三，诉讼请求的表述是否达到具体、明确程度的判断标准。前述三则案例，分别从不同角度对诉讼请求的“具体”问题进行论理，从中可以推断出相关结论。

　　第一，关于一个行政诉讼中被诉行政行为的数量问题。在不同的行政诉讼理念下，所得结论也有所不同。笔者的论述系建立在“一个行政诉讼只能一个被诉行政行为”原则的基础之上。原因在于：行政诉讼遵循全面审查原则，即对被诉行政行为的合法性进行全面审查并作出认定，包括被诉行政行为的程序与实体、事实根据与法律依据等方面，因此一个行政诉讼通常都对应一个被诉行政行为，反之多个被诉行政行为并存于一个行政诉讼中，将极易导致整个诉的混乱，原告起诉和被告答辩都难以理顺行政法律关系，人民法院在审理和裁判时也将可能遇见相互冲突而难以表述的情形，具体有：其一，案由难以表述。案由系案件的来由，主要根据被诉行政行为的性质和类型所确定，一个被诉行政行为确定一个案由，一个诉讼只有一个案由。若一个诉讼中存在多个不同性质的被诉行政行为，其案由则无法确定。其二，裁判难以作出。一个诉讼只有一种裁判方式，不可能出现既有裁定，又有判决的诉讼。若一个被诉行政行为应当从程序上裁定驳回，另一个被诉行政行为应当从实体上判决，其裁判主文则难以作出。其三，当事人依法上诉的权利可能受到影响。如当事人仅对某一被诉行政行为不服而提起上诉，且明确认同一审对其他被诉行政行为的裁判结论，但所有的被诉行政行为按照法律规定都将进入二审程序之中，显然违背了上诉人的意志，且增加诉累、浪费资源。其四，行政秩序的安定性可能受到负面影响。多个被诉行政行为同时进入二审阶段，即使各方当事人认同某一被诉行政行为的合法性，同样不具有执行力，相关行政秩序仍处于不安定状态。因此，即使多个被诉行政行为之间存在紧密联系，当事人同时提起诉讼的，亦应分别立案、合并审理，如此更有利于诉的开展。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》[5]有关一并提起行政赔偿的案件要一并受理、分别立案的规定，直接印证前述结论。具体理解时需注意以下问题：一是此处被诉行政行为是指一个独立、完整的行政行为，其可能包含多个过程性的行政行为，这些过程性行为因其非独立性或不成熟性而不能成为被诉行政行为，并非存在多个被诉行政行为。二是具有紧密关联的先后行政行为不能在一个行政诉讼中同时被提起诉讼。实践中，为了完成同一个行政目标，可能需要多个行政行为，这些行政行为均属于独立、完整的行政行为，且彼此之间呈先后性之关系。较为常见的有：集体土地征收行为，先后存在征地批复、征收决定、征收补偿及实施等行政行为;建设工程规划许可，先后存在建设项目批复、建设用地许可、建设用地规划许可等行政行为。当事人对此类行政行为提起诉讼时，容易将先后行政行为都列入诉讼请求之中，这也是诉讼请求不正确(不具体)的较为常见情形之一。对于此类情形，人民法院应当予以释明，由当事人择一被诉行政行为确定诉讼请求，而不宜对所有行政行为都进行审查，本文第一则案例即是如此。三是不作为的情形。对于不作为之诉，并无传统的被诉行政行为，其诉讼请求为要求作出行政行为。同样，一个不作为之诉，只能请求判令被诉行政主体作出一个独立、完整的行政行为。

　　第二，关于一个行政诉讼可以提起诉讼请求事项数量问题。诉讼请求系围绕被诉行政行为而成，即请求否定被诉行政行为的合法性并对其效力进行处理。一般而言，由于效力处理通常只能有一种选择，如或确认无效，或确认违法，或判决撤销等，对应只有一个请求事项。但在两种特殊情形下，可以并存多个诉讼请求事项：一是实质性解决行政争议情形。具体可分为两类：其一，作为之诉。在请求撤销被诉行政行为之时，可以同时请求判令被诉行政主体重作。其二，不作为之诉。在请求确认不作为违法之时，可以同时请求判令被诉行政主体作出行政行为。二是新类型案件对应的情形。如规范性文件附带审查、行政协议等案件，当事人可以直接针对被诉行政行为的合法性或效力问题提出诉讼请求，同时也可以在前述基础之上提出其他附带请求。理解时有两个问题值得注意：一是尽管诉讼请求可以有多个事项，但其本质上都是围绕一个被诉行政行为;二是关于一并请求赔偿、补偿或一并解决民事争议等问题，在起诉立案阶段并不属于诉讼请求不具体之情形，但其应当依法分别立案，诉讼请求事项最终并未在同一诉讼之中。

　　第三，诉讼请求“具体”的判断标准以及不具体的主要情形问题。诉讼请求的“具体”，主要包含两层要求：一是“明确”。即通过诉讼请求的表述可以确切地认定当事人的真实诉求。由于当事人的诉讼请求围绕着被诉行政行为(包括行政作为行为和不作为行为)，请求的内容必须可以将被诉行政行为予以特定，这是“明确”之初步要求。在确定被诉行政行为的基础上，要有对被诉行政行为的效力作出具体处理的意见，方可认定诉讼请求为“明确”。二是“正确”。即诉讼请求的表述不违反法律规定以及诉讼规律，可以顺利地开展诉讼活动并作出最终裁判，如诉讼请求事项之间不相互冲突等。由于行政诉讼的专业性较强，当事人未能正确表达其诉讼请求的可能性较大，实践中的具体情形有多种，主要有：其一，完全没有书写诉讼请求。在诉状的事实和理由部分陈述行政机关的行政行为以及表达相关请求，但并未按照起诉状基本格式写出其诉讼请求。其二，诉讼请求书写较为混乱，难以判断其真实诉求。在诉讼请求部分，表述缺乏逻辑，关系紊乱，难以从中得出其具体含义。其三，诉讼请求针对多个独立、完整的被诉行政行为。这是实践中容易引起争议之情形，如本文所列的三则案例。其四，诉讼请求围绕同一被诉行政行为，但包含多个请求且相互不能并存。如既请求判决确认违法，又请求判决予以撤销等。前两种情形属于不“明确”的情形，后两种情形属于不“正确”的情形。