一场针对变相限期拆违决定的胜利维权

【事实概要】

“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金”。唐朝诗人刘禹锡的这句诗词可以说是石庆峰（化名）接到南通市中级人民法院所作的《行政判决书》后的心情写照……

石庆峰是江苏省启东市寅阳镇宋石村16组村民。2015年7月，刚刚被告知其自住房屋被纳入到启动胜狮海工装备有限公司二期项目的征地拆迁范围的石庆峰，还没有时间对胜狮项目进行充分了解就收到了寅阳镇人民政府于7月13日作出的《限期改正违法建设通知书》。该通知书认定石庆峰自家宅院内一间65.24平方米的房屋为违法建设，故依据《城乡规划法》第六十五条的规定，责令石庆峰自行拆除。这一切使石庆峰猝不及防。“自家宅基地范围内修建多年的房屋，怎么一遇到拆迁征收就成为违建房？”“即便违建，为何这么多年政府都没有查处？”“这种自建房屋村里几乎每家都有，别人家的还按照正常房屋给了拆迁补偿……”带着种种疑问，石庆峰找到了北京市在明律师事务所杨念平律师、黄艳律师。两位律师详细了解了案情后，对案件进行了细致的研究，从宏观上拟定了办案方略。

【办案掠影】

办案第一辑：复议之路受阻

2015年8月初，两位律师就寅阳镇人民政府作出的《限期改正违法建设通知书》向启东市人民政府申请行政复议。复议主要就四个部分的内容展开：第一，石庆峰所修建的房屋位于其宅基地范围之内，并不属于严重违反规划的情形，依法属于可采取补救措施的情形；第二，寅阳镇人民政府作出的《限期改正违法建设通知书》在程序上并不符合法定要求，不具有正当性；第三，石庆峰的房屋已建成多年，寅阳镇人民政府现在才进行处罚已经超出了《行政处罚法》规定的2年处罚时效；第四，寅阳镇人民政府对石庆峰下发拆违手续实际上是因为石庆峰宅基地面临征地拆迁且尚未签订补偿安置协议，其想要通过拆违达到逼迁的目的，在行政管理目的上，不具有正当性。

2015年9月9日，启东市人民政府作出[2015]启行复第37号《行政复议决定书》，其认为寅阳镇人民政府作出的《限期改正违法建设通知书》中告知了石庆峰有陈述、申辩和要求听证的权利，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十二条的相关规定，是作出行政处罚前对行政相对人进行权利告知的通知，属于寅阳镇人民政府执法查处程序中的一个环节，为阶段性行政行为，不是最终处理结果，故对石庆峰不产生独立的、最终的行政法律效力，该通知不属于行政复议的受案范围。因此，启东市人民政府以上述理由驳回了石庆峰的复议申请。

复议之旅的折戟沉沙虽然令石庆峰有些失望，但其维权决心不减。经其授权，杨念平、黄艳两位律师很快针对启东市人民政府所作37号《行政复议决定书》提起行政诉讼。

办案第二辑：以司法捍卫真理

立案工作完成后，两位律师带领整个团队进行了抽丝剥茧式的分析，鉴于此案的复杂程度以及在“拆违”类案件中的代表性意义，两位律师针对此案在所内进行了模拟法庭，以期在多样性思维的碰撞下，理清案件争点，逐一击破对方诉讼策略。

2016年3月3日上午9点30分，南通市中级人民法院第五法庭公开审理了本案。黄艳律师出席了庭审，石庆峰的儿子、女婿到庭旁听。庭审中，黄律师主张，寅阳镇人民政府作出的《限期改正违法建设通知书》给石庆峰设定了限期拆除的义务，并明确在其不履行拆除义务的情况下，镇政府将予以强制拆除，因此，该通知构成具体行政处罚行为，属于行政复议受案范围，启东市人民政府作出的37号不予受理行政复议决定显属错误，依法应当予以撤销。被告启东市人民政府的答辩意见则仍然坚持镇政府所作通知告知了石庆峰有陈述、申辩和要求听证的权利，是处罚前的事先告知，非终局行政行为，不属于行政复议受案范围。

诉讼双方的对抗争议焦点极为明确——《限期改正违法建设通知书》到底属不属于行政复议受案范围。对此，身为被告的启东市人民政府采取了画地为牢的应诉策略，即坚持通知是阶段性行为。相形之下，想要获得胜诉裁判、维护当事人合法权益的原告方代理律师的辩论之责来得艰巨得多。

一方面，黄律师结合镇政府所作通知的内容与《江苏省行政程序规定》、《建设行政处罚程序暂行规定》关于拆违处罚决定的形式要求，摆出关键事实——《限期改正违法建设通知书》中包含原告基本情况、认定的违法建设事实、适用的法律规范、决定内容、履行的方式和时间、行政机关的印章和决定日期，显然是一份违法建设行政处罚决定；

另一方面，黄律师则正面回应被告答辩意见，指出其根据通知中有告知陈述、申辩、申请听证的权利之事项就认定通知属于程序性准备行为的主张不能成立：（1）司法实践中，责令限期拆除之行政处罚决定对应的前期程序性行为的文件名称一般是《事先告知书》，而且告知书的内容仅仅是行政机关“将来”可能做出怎样的决定进行陈述，并不会有、也不能有确定的行政相对人已经构成违法的表述和纠正违法的方式、期限等“处置性”内容，寅阳镇人民政府所做《限期改正违法建设通知书》显然并非如此；（2）虽然寅阳镇人民政府的通知中有允许相对人陈述、申辩的权利的表述，但该部分内容实际已沦为“装饰”——对相对人不利的处理内容既已决定，还叫什么陈述、申辩？！实际上，前述陈述、申辩权利的表示恰恰掩藏了当事人的法定权利救济途径之内容，违反《行政处罚法》、《建设行政处罚程序暂行规定》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》之规定。

秉持着精益求精做好案的原则，诉讼前充足的准备使得原告方的诉讼策略最终成功，诉讼中严谨的法律逻辑思维与过硬的辩论能力让法官最终为原告方所说服。2016年4月20日南通市中级人民法院作出公正判决，认定启东市人民政府所作的37号复议决定明显不当，依法应予撤销，并要求其于行政判决发生效力后三十日内重新作出复议决定。

【律师说法】

目前，基层人民政府在违法建设执法过程中乱想十足。以本案为例，一份《限期改正违法建设通知书》的内容写得似是而非：理解它是事先告知，那么当事人不具有拆除房屋的义务，但你不拆，恐怕日头一足镇政府就来强制拆除了；理解它是限期拆除处罚决定，上级行政机关不认可，说你看，这人家写的是通知，还按通知要求告诉你可以申辩、陈述、要求听证。实践中，这类事先告知、处罚决定混淆不堪的情况并不少见。那么，究竟如何辨别是事先权利告知还是别有用心的拆违处罚决定？由专业律师为你解答：

首先，事先告知的告知内容是建筑物有可能被认定为违法建筑，建设者有陈述、申辩和要求听证的权利，主张建筑物是合法的，并提供相应证据。根据建设者主张的事实，陈述的理由，提供的证据，行政机关再认定建筑物是合法还是违法；

其次，事先告知书不会也不能设定建设者拆除建筑物的义务，因为此时尚未有建筑物一定是违法建筑的认定结果及限期拆除的处罚决定；

再者，如果明确认定了建筑物为违法建筑，设定了建设者的拆除义务，甚至表明了建设者逾期不履行自行拆除义务的后果是政府强拆，那么，无论红头文件叫决定还是叫通知，里面还有什么其他内容，这份红头文件就是一份实实在在的行政处罚决定。