对国有土地使用权人给予补偿是收回其土地使用权的前提条件

　　对国有土地使用权人给予补偿是收回其土地使用权的前提条件

　　【背景】

　　《征收条例》第13条第3款规定房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。于是国有土地使用权收回及给予适当土地补偿又变得重要起来,收回土地使用权时是否应当以给予适当土地补偿为前提条件,《土地管理法》第58条到底如何理解?

　　《土地管理法》等有关法律没有明确规定国家收回国有土地使用权必须先给予补偿,才能实行征收,但从平衡当事人之间的利益考虑,应当认为对土地使用权人给予补偿是收回其土地使用权的前提条件,除非发生紧急情况有特殊需要。未经补偿,不得先行决定收回土地使用权。

　　【案例】

　　在《某省某建筑工程公司诉某市国土资源局收回土地使用权案》中,案件事实:“2002年1月9日,某市中级人民法院作出(1998)某中法执字第247—17号民事裁定书,将被执行人某省国际经济贸易中心位于某市金贸区国贸北路的23间临时铺面及其所占土地(面积1303.23平方米)抵偿给原告。2002年8月20日,原告取得该地国有土地使用权证,证号:某市国用(籍)字第2002002470号。2003年3月31日,原告经规划报建取得《建筑工程规划临时许可证》,在该地兴建国贸北超市’项目。2003年10月17日,某市规划局作出市城规函(2003)729号《关于整合使用国贸北用地的函》,内容:将国贸北片用地统一规划,整合使用,对原告的土地收回做绿地,或出让给某美源房地产开发有限公司,按实际地价和投入给予补偿。

　　2004年4月5日和5月19日,被告两次向原告发出《通知》,决定有偿收回原告土地作为绿化用地,并要求在收到通知后三日内办理置换手续。2004年8月9日,被告作出市国土处字[2004]134号《关于收回国有土地的处理决定书》(以下简称134号决定书),决定收回原告1303.23平方米的土地使用权，注销相关的土地权源证明,并要求在15日内办理相关补偿手续。原告不服,申请行政复议。2004年10月8日,某省国土环境资源厅作出某土环资复决字(2004)23号《行政复议决定书》,维持了被告的134号决定书。原告仍然不服,向法院提起行政诉讼。

　　某市某区人民法院一审认为:“《土地管理法》第47条第1款规定：征收土地的,按照被征用土地的用途给予补偿;根据该法第58条的规定:为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地管理部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,对土地使用人应当给予适当补偿。本案中,原告合法取得涉案土地的使用权,被告因调整土地用途(公共绿化用地),可以收回原告该地使用权,但必须给予相应的补偿。被告的处理决定书中,仅决定收回原告的土地使用权,未确定补偿标准、偿方式、补偿期限等,已侵害到原告的合法权益。该行政决定采用法条正确,但对该法条的理解、应用错误,应予撒销。判决撤销被告处理决定书。”

　　某市中级人民法院二审认为:“本案争执的主要问题是政府为了公共利益的需要,或者为了实施城市规划进行旧城改建的需要,而决定收回已经批准给被上诉人使用的国有土地使用权,该收地行为是否应当与相应的补偿方案同时实施,或者应以落实补偿方案为收回土地的前提条件。显然,双方当事人就此问题对《土地管理法》第58条的理解是不同的。本院认为该法条虽然没有对收回土地使用权与给予适当补偿的先后顺序作出规定,但上诉人没有适当理由能够说明为什么在补偿方案和补偿标准没有确定的情况下,就将收回土地使用权的决定呈报市政府批准,而把具体的补偿事项搁置起来。另外,将被上诉人合法取得并已经按规划实施了的建设用地收回,拟变更土地用途为城市绿地,并非属于紧急事项,上诉人没有法定理由在未对该地收回的成本测算并对被上诉人已经投入的建设资金作出确认和制定相应的补偿方案之前,即先行作出收回该土地使用权的决定,使被上诉人在失去权利之时无法得到法律的适当补偿,因而陷入无期限的请求给予补偿、索赔之境地。因此原审认定并无不当,判决驳回上诉,维持原判。”

　　【经验总结】

　　本案其中的争议焦点之一是收回国有土地使用权是否必须同时或者先给予补偿。《土地管理法》等有关法律没有明确规定国家收回国有土地使用权必须先给予补偿,才能实行征收,但从平衡当事人之间的利益考虑,应当认为对土地使用权人给予补偿是收回其土地使用权的前提条件,除非发生紧急情况有特殊需要，未经补偿不得先行决定收回土地使用权。本案中,收回的土地是作为绿化用地,属于公共利益需要,但不属于紧急情况。因此,被告没有给予补偿就下达收回决定书,损害了土地使用权人的合法权益,应当撤销该决定书。

　　《征收条例》第13条第3款规定：征收房屋,国有土地使用权同时收回;《土地管理法》第58条规定收回国有土地使用权,另根据《物权法》第146条的规定,国有土地使用权收回的,房屋也同时被征收。以上两种情形下补偿标准是不同的:《征收条例》规定给予“公平补偿”,补偿范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及征收房屋造成直接经济损失的停产停业损失的补偿,还可能给予被征收人补助和奖励;而《土地管理法》规定给予“适当补偿”,根据《物权法》第148条的规定,其补偿范围包括土地使用权剩余期限相应的出让金、房屋价值补偿等,此处的房屋价值显然不包括相应的土地价值在内,因为土地价值已通过退还相应出让金给予了补偿。

　　由此可见,收回国有土地使用权同时征收房屋较之征收房屋同时收回国有土地使用权的补偿要低，因此在房屋征收与补偿实务中应注意区分。