中国人民银行在法律中的地位

　　中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度，其比较集中的反映在中央银行与政府的关系上。因此自从中央银行诞生以来，便面临着如何处理与政府的关系问题，它直接关系到一国货币政策的制定是否科学合理，币值稳定是否有切实的保障机制，宏观调控是否有力和适度，并进而影响到该国金融，经济是否能够稳定健康的发展。中央银行的独立性原则作为中央银行运作过程中的一个重要的原则，对央行决策的制定和国家宏观经济的调控都有巨大的影响。该原则在我国的实践状况并不是十分乐观，受各种因素的影响，央行的决策行为仍然要受到制约。

　　一、中央银行独立性内涵的深层剖析

　　1、中央银行绝对独立性

　　绝对独立性即中央银行为何应对政府保持独立性。包含以下三个方面原因：

　　(1)经济根源：市场经济的协调、稳定和发展需要独立权威的货币供给调节者;

　　(2)政治根源：现代市场经济中，政府行为目标是多元化的，并且其经济职能在不断扩大，因此有必要约束政府的不当经济决策;

　　(3)社会根源：从整个经济运行来看，单纯的市场经济并不存在，社会经济总存在政府或多或少地干预。

　　2、中央银行相对独立性

　　中央银行作为政府的银行是国家宏观经济调控的重要工具。中央银行不能完全独立于政府之外，不受政府约束，或凌驾于政府机构之上，而应在国家总体经济政策指导和政府监督下，独立地制定和执行货币政策，此为中央银行的相对独立性。

　　(1)开展活动领域的独立

　　中央银行享有“政府范围内的独立”，其独立性并不体现于中央银行的所有职能领域，而仅体现在与制定和实施货币政策直接有关的职能领域。此时中央银行与政府的关系要遵循两条原则：其一、经济发展目标是中央银行活动的基本点;其二、金融活动规律。

　　(2)运作方式的独立

　　运作方式的独立是指中央银行在履行制定与实施货币政策这一职能时，拥有依据金融活动规律，制定货币政策目标，运用货币政策手段相对独立的权力。费雪(StanleyFischer)将中央银行的独立性划分为货币政策目标的独立性与货币政策手段的独立性两个方面:

　　第一，货币政策目标的独立。中央银行拥有对货币政策目标自行确定的权力，但实质不在于对目标的自由选择权，而是独立于政府政策目标的选择。在现实经济运行中，一国的宏观经济运行目标四个方面(物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡)难以同时实现需要取舍时，政府会根据经济的运行态势、国民要求及执政党或政治家个人战略权衡各个目标做出政策选择。通常，高水平的就业率和高经济增长是政府重点选择的目标，物价稳定被放在次要地位。但出于对社会公共目标的考虑，中央银行的首要政策目标应是维护物价稳定。这样一方面中央银行必须遵从经济发展的客观规律和货币信用规律，不能任意调整货币政策目标;另一方面则须避免政府对中央银行行为的干预，体现中央银行货币政策目标的独立性。

　　第二，货币政策手段的独立。中央银行为实现其货币政策目标须运用传统三大货币政策工具：存款准备金政策、再贴现率、公开市场业务对货币总量进行调节，借以影响整个宏观经济运行。

　　第三，其他制度设计。包括中央银行的人事任免制度、经费预算制度及对于政府提供信用服务等方面的规定。

　　二、关于我国中央银行独立性问题的分析

　　(一)组织方面

　　第一，中国人民银行隶属于国务院，是在国务院领导下的一个直属部级机构，在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然中国人民银行参照国际惯例，也相应设立了货币政策委员会，但是货币政策委员会并不是中央银行的最高决策机构，他的职责、组成和工作程序，由国务院规定。这种隶属关系在1995年颁布的《人行法》中也做出了明确规定。这种关系最大的优点是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一及衔接。但实际上对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务并不利，相对独立性大大受限。

　　第二，在人事任免方面。我国人民银行实行行长负责制。根据《人行法》规定，中国人民银行行长的人选，由国务院总理的提名，全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免[3]。由于其作为内部管理者，并且没有对任职条件和解除职务的情况做出规定，使得在提高人民银行在制定和执行货币政策的独立性方面受到限制。

　　(二)职能方面

　　目前，国际上普遍认为关于中央银行独立性的界定(如前所述)，应重点在于中央银行履行指定与实施货币政策职能方面的独立性，但本文基于我国中央银行体制沿袭计划经济时期高度集中的经济模式(虽然在1999年进行改革，按经济区域设置9大区人民银行)，所以对于我国中央银行的独立性的论述外延扩展到其他职能。

　　1、从“国家的银行”的角度

　　首先，货币政策的制定上和执行独立性有限。依据《中国人民银行法》的规定，“中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融事业实施监督管理。”也就是说中国人民银行履行的制定和执行货币政策的职责及对金融业实施监管是置于国务院领导之下的。《人行法》中又规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率、和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。”

　　其次，货币政策工具的使用上独立性有限。货币政策工具的使用权在国务院，而不在人民银行。这就是说，在货币金融政策推行过程中，人民银行采用的政策手段都要经过国务院批准，或有关部委认可，方可推行。

　　2、从“银行的银行”角度

　　中央银行对商业银行和非银行金融机构的核心和领导作用，主要不应是靠中央银行赋予的行政和管理权来实现，而是靠经济手段对商业银行和非银行金融机构施加影响，靠中央银行强大的经济实力的掌握，有变动法定准备金率、再贴现率和再贷款利率，公开市场等经济手段来实现。在我国，中央银行最后贷款人角色这一职能角度的滥用说明我国中央银行的独立性就较为薄弱。中央银行最后贷款人角色的价值目标不是保护单个机构而是要保护整个市场;当单个机构的破产可能对市场造成冲击时央行要提供支持，但支持的目的是保持市场的稳定，而不是保护破产机构的生存。在我国，人民银行不仅为化解金融机构的支付风险，也为金融体制改革服务;其不仅要救助缺乏流动性的金融机构，也要救助缺乏清偿能力的破产金融机构。中国人民银行对危机金融机构的救助的无限度，对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，实质上是鼓励银行进行投机行为，可能加剧金融风险。

　　三、银监会的设立与中央银行独立性的增强

　　国务院组建银监会其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用进一步改善金融服务。此次央行分拆成立银监会等一系列金融改革方案是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐。作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准人和运行监督，依法查处违法违规行为等。

　　而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来，具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔，不再仅仅局限于商业银行上，而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上，专注于货币政策职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。

　　四、对于增强我国央行独立性的几点建议

　　1、货币政策目标的独立，明确货币政策目标制定权

　　尽管《中国人民银行法》第2条“中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”中对于货币政策目标有明确的规定，但在具体实践中则是多重目标并进，必然造成货币政策力度减弱，限制货币政策效用的发挥。根据《中国人民银行法》第5条第1款规定，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院其准后执行”。也即在决定有关货币政策的重大事宜方面，中国人民银行缺乏自主性，受制于中央政府，仅在非重大事宜的决策方面享有自主权，而重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院。由此，中国人民银行在绝大多数的货币政策决策方面并没有最终决定权。

　　2、货币政策手段的独立，完善货币政策工具作用发挥传导机制

　　我国二级银行体制建立以来，货币政策操作在宏观调控中一直发挥作用。西方传统的“三大法宝”也开始在我国宏观调控中得到广泛应用并取得了很大成就。但即便如此，我国金融宏观调控在货币政策工具仍存在许多需要改进的地方。首先，应充分发挥利率的调节作用，实现利率市场化仍是严峻的改革任务之一;其次，我国由于大量的贷款都是信用放款，金融机构的贴现业务十分有限，中国人民银行再贴现货币政策工具就失去了作用。中央银行应主要以再贴现形式提供信贷调剂规模和再贷款，再贴现应与中央银行短期贷款挂钩;最后，公开市场业务顺利运行需要下列条件：①利率要有弹性，并能真正发挥作用;②中央银行要有相对独立性，能够独立制定和实施货币政策;③证券市场要相对发达;④商业银行要有自我约束机制，实行严格的资产负债比例管理，要有相对充裕的资金。可见我国这些条件还不够成熟，应尽快地完善和开展这项业务，以便适时地调控金融市场，并为国债发行培育有组织的市场。