从新《行政诉讼法》实施看依法行政的重要性

从新《行政诉讼法》实施看依法行政的重要性

       结合我办的数十起行政诉讼案件，发现新的《行政诉讼法》实施对依法行政的重要影响，对依法行政提出了更高的要求，更加凸显依法行政的重要性。

       2015年5月1日实施的新的行政诉讼法，对旧的行政诉讼法进行了大面积的修改，修改之处达几百处之多。今天我们一起分析研究一下与依法行政有关的几个主要的方面。

    一、《行政诉讼法》修改的背景和修改的必要性

 为什么要修改《行政诉讼法》？因为已到了非改不可的地步了。《行政诉讼法》的立法宗旨是治“官”而不是治“民”，是推动和促进政府依法行政，保障行政相对人的正当权利，公平公正地解决行政纠纷。但该法自1989年施行以来，效果并不理想，距当初的立法宗旨渐行渐远。“立案难、审理难、执行难”成为普遍现象，《行政诉讼法》很大程度上成为了摆设。这使得行政纠纷得不到解决，相对人的正当权利得不到保护，迫使他们走上漫漫上访路，有的甚至走入极端。使得社会矛盾尖锐，严重影响社会稳定。以2013年为例，全国信访系统接待超过1000万人(次)，其中涉及到对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。可是同期人民法院受理的行政案件不到14万件，而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议还不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。这么多的行政纠纷没有进入法律途径解决问题，行政诉讼制度和行政复议制度已经处于架空的状况，没有发挥出应有的功能。为此，建立真正的行政诉讼制度，使其真正发挥促进依法行政、保障公民权利、解决行政纠纷的功能，十分必要并且非常紧迫。正是在这样的背景下，对《行政诉讼法》进行了大面积的修改。

 二、变“立案审查制”为“立案登记制”，保障相对人的诉权

 行政诉讼首先遇到的难题，就是“立案难”。连门都不让你进，何谈司法救济？造成这种状况的原因，主要是来自于政府的压力，政府明示或暗示不让立案，法院不敢立案。从我国的权力层级来看，人大是最高权力机关，法院、检察院是司法机关，政府是人大的执行机关，打个也许不恰当的比方，人大是父亲，政府是儿子，最高院最高检是政府两个叔叔。从道理上讲，应该是侄儿怕叔叔，但实际情况是，由于“口粮”（人、财、物）掌握在政府手里，所以叔叔得看侄儿的脸色。所以法院对许多案件是“想立不敢立、想立不能立”。

 “立案难”的最狠的一手，是实行“三不”主义，即“不接收诉状、接收后不给凭证、不予登记”。从而使当事人完全失去救济，哭都找不到坟头。

 新的《行政诉讼法》针对这一情况，从制度上进行了精心设计，针对性、操作性很强。

 第一，规定法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案。法律上的“应当”就是“必须”，也就是必须立案。

 第二，对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。

 第三，对于不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。有了裁定，当事人就有了救济的机会。规定裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

 第四，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

 第五，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 第六，法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

 应该说，这个制度设计非常周延，几乎把所有可能出现的漏洞都给堵死了。所以，新的《行政诉讼法》自2015年5月1日实施以来，各地各级法院的受理的行政案件都有一个飙升。以省政府为例（省法制办承办），原来告省政府的案件每年10件左右，但2015年下半年一下子飙升到300多件，2016年达到400多件。

 这就提醒我们，以前那种“侄子”给“叔叔”摆脸色、使眼色不让立案，使相对人告状无门，这一招不灵了，以后不能再用了。还是要真真切切地依法行政，提高依法行政的能力和水平，该走的程序要走，该补偿的补偿，该赔偿的赔偿。从我近年来经办的数十起行政案件来看，基层政府依法行政的意识、能力和水平确实有待提高，从程序上来看，不光是瑕疵的问题，简直是漏洞百出，有的根本就不走程序；从实体上来看，该补的不补，该赔的不赔，有的甚至达到了巧取豪夺的程度。

 三、扩大了被告范围以及受案范围

 （一）复议机关成为被告的情形增多

 1、维持原行政行为照样当被告

    旧的《行政诉讼法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”也就是说，维持了就可以不当被告；改变了反而要当被告。这个制度设计存在重大缺陷。实践中，为了不当被告，对于明显存在问题、本当予以改变或撤销的案件，也予以维持。这使得复议机关成了“维持会”。虽说复议机关是上级机关，对下级机关的行政行为应当进行层级监督，但上级机关也是由“人”组成的，是人，都有趋利避害的倾向，都有怕麻烦的一面，何况具体办理行政复议案件和行政诉讼应诉的是政府法制机构，各级政府法制机构普遍人少事多，“小马拉大车”，工作压力很大，有“多一事不如少一事”的想法也很正常。这就造成了行政复议制度没有发挥它的“对下级机关进行监督纠错、对相对人进行权利救济”的宗旨功能。新的《行政诉讼法》对此作了改变：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”也就是说，即便你维持了，也要做被告（共同被告）。

 2、复议机关不作为也可能当被告

    新的《行政诉讼法》规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。这是旧的《行政诉讼法》没有的。我维持也做被告，改变也做被告，我什么也不做，总不做被告了吧？不行，照样做被告，相对人可以告你不作为。

 新的《行政诉讼法》加重了复议机关的责任，促使复议机关加强对下级机关的层级监督。这就提醒复议机关，在高邮主要是市政府，包括法制办，要从依法行政的高处着眼、大处着力，办理行政复议案件不能再打马虎眼了，该撤的撤，该改变的改变，该确认违法的确认违法，使行政复议决定体现出水平、体现出担当，经得起法律和历史检验。

 （二）受案范围有了较大扩展

 将行政机关侵犯相对人依法享有的土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权，侵犯农村土地承包经营权，违法集资、征收征用财产、摊派费用等扩进了受案范围。

 尤其值得注意的是，将行政协议列入受案范围，明确将政府特许经营协议、土地房屋等征收征用补偿协议列入受案范围。旧的《行政诉讼法》没有明确，司法解释是将这部分作为民事案件处理的。新的《行政诉讼法》将这部分作为行政案件处理。这与基层政府的关系非常密切，对基层政府的依法行政提出了更高的要求，因为作为行政诉讼来对待，作为被告的政府要负举证责任，不能再取证，同时法院将对行政行为进行全面审查，比原来的民事纠纷处理相比，要求更严更高，败诉的风险更大。

 另外，对于国有土地出让合同纠纷、公共工程承包合同纠纷，新的《行政诉讼法》虽然没有将其明确列举进受案范围，但根据第12条第11项“等行政协议”的表述，应当也是行政诉讼的受案范围。因为它也是行政协议嘛，而行政协议纠纷按行政诉讼立案受理，是新的《行政诉讼法》的立法原宗本意。

 另外顺便讲几个新的概念：

 一个是旧的《行政诉讼法》中的“具体行政行为”一律改成了“行政行为”，实际上扩大了受案范围。以后在参与行政诉讼中，不要再提“具体行政行为”了。

 二个是与“具体行政行为”相对应的“抽象行政行为”，现在改成了“规章以下的规范性文件”，以后在参与行政诉讼活动中，不要再提“抽象行政行为”了。

 三是旧的《行政诉讼法》中的“诉讼时效”，现在改成了“起诉期限”，以示与民事诉讼的“诉讼时效”相区别。以后在参与行政诉讼活动中，不要再说“诉讼时效”了，那是外行话。

 四、改变了管辖制度，更加有利于司法公正

 新的《行政诉讼法》规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这个规定现在已经得到了初步落实，南京市由原铁道法院管辖一审的行政案件，南通北三县由海安县法院管辖一审的行政案件。二审的跨行政区域管辖现在还没有落实，但相信不久会得到落实。同时提高了管辖级别，明确规定区县政府以上的案件，一律由中级法院管辖。原来不明确，只是司法解释作了规定，执行得不是很严格，有的地方中院管，有的地方基层法院管。现在很明确了，一律中院管。

 为什么要跨行政区域管辖？就是为了解决原来的法院对于行政案件“不能判、不好判、不敢判”的问题。为什么“不能判、不好判、不敢判”？就是地方行政干预。基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子“不能判、不好判、不敢判”，行政不当干预现象严重

 增加这样的异地管辖的规定，很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。这就提醒我们，还是要在提高依法行政的意识、水平和能力上做文章，把功夫下在前面、工作做在前面，不要指望到了诉讼阶段通过对法院施压来“摆平”，以后异地管辖，到异地去“摆平”，不是那么容易了。况且现在对法官实行“案件终身追究制”，卷宗里签名的是法官，卷宗永入存放，法官得掂量掂量了。

 五、明确了行政机关负责人出庭应诉制度

 新的《行政诉讼法》第三条增加了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭依法应诉”。

 这在旧的行政诉讼法中是没有的。以前在政府的一些规范性文件中有一些倡导性表述，但不是刚性的法律。这次作为刚性的要求，明确写进了法律。法律条文中的“应当”，实际上就是“必须”，也就是说，行政负责人出庭是原则，不出庭是例外。这对促进行政机关依法行政，将起到非常关键的作用。

 “行政机关负责人”，既包括正职，也包括副职，以及其他参与分管的负责人。同时也考虑到了实际情况，领导人都很忙，像一些热点部门，一年几百件案子，如果每个案件都要负责人出庭，领导人成天扎进案子都忙不过来，所以又规定“可以委托相应的工作人员出庭应诉”。

 什么叫“相应的工作人员”？审判实务中又有纠纷。有的案子，原告律师刚开庭就大喊大叫：“一把手为什么不来？分管领导为什么不来？处长为什么不来？这个庭不能开！”

 所以后来最高院出台了一个司法解释，“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

 根据这个司法解释，有几种情况，行政机关负责人必须出庭的：一是涉及重大公共利益；二是社会高度关注；三是可能引起群体性事件；四是法院书面建议负责人出庭。这四种情况，负责人还是要出庭。

 建议各级行政机关负责人，尽可能地出庭应诉；实在分身乏术的，可以委托工作人员，同时向合议庭写一份“请假条”，即“情况说明”，这是对法庭和法官的尊重，为自己争取一个有利形势。

 行政负责人出庭应诉，对推动和促进依法行政起着关键的作用，有着重要的意义。一是增强行政负责人的法律意识，提高其行政执法能力和水平，使行政负责人及时、全面、准确了解掌握本行政机关行政执法的的状况、行政执法中存在的问题与不足，有针对性地不断改进本行政机关的工作，不断提高依法行政的水平和能力。二是有利于问题的解决，实现案结事了、定纷止争。负责人出庭应诉，尤其是“一把手”出庭，许多问题可以当场拍板、当场决定，省去了许多中间的请示、汇报的环节，减少拖庭、久讼的情况发生。三是有利于树立亲民形象，提高政府威信；让老百姓能够感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，能有效地消除抵触情绪和对抗心理，化解官民矛盾，及时消除双方心理上的隔阂，以诚相待，化解行政争议。四是有利于减少涉诉信访案件的发生。一方面，行政负责人了解老百姓的想法、看法，促使其变换角度来考虑问题，解决问题。另一方面对群众也是一种很好的宣传与引导，让老百姓清楚行政部门作出行政行为的法律依据，对社会具有导向作用和示范效应。同时为执法人员与群众的相互了解和互动提供了时间和空间，创造了平等对话的平台，有利于解决纠纷，化解矛盾，真正的案结事了，减少信访上访情况的发生。

 六、完善判决形式，更有利于解决行政纠纷

 （一）取消了原来的“维持”，并入“驳回”诉讼请求

 旧的《行政诉讼法》和司法解释，“维持”和“驳回”是并列的，这次修改，直接取消了“维持”，只留下“驳回”。主要是考虑“维持”原行政行为，给人感觉司法行政是一家；而“驳回”更能体现司法的中立性。但是，只留下“驳回”，并不是说司法审查的重点由被告转为原告，法院仍要坚持两点：一是要对被告行政行为的合法性进行全面审查；二是被告要对自己行政行为的合法性负举证内责任。

 （二）增加了“给付”判决这种判决种类

 原来是没有这种判决种类的，新的《行政诉讼法》增加了这个种类。法院经审查，查明被告依法依法负有给付义务的，判决被告履行该义务。根据立法精神，给付判决不仅要明确被告给付义务的存在，而且要进一步明确给付的履行方式，将给付的内容，包括客体、数额、方式等在判决书中明确表达出来。

 （三）增加了确认违法或无效这种判决形式

 原来在司法解释里有这方面的规定，这次修改正式写了《行政诉讼法》。

 确认违法主要针对五种情况：一是行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，这种情况下，不能适用撤销，只能适用确认违法。二是行政行为程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响，比如说行政处罚决定书晚送了一天，这种情况下确认违法但仍维持原行政行为，即不撤销。三是行政行为违法，但不具有可撤销的内容。主要针对违法的事实行为。如政府信息公开，涉及到第三人的商业秘密或个人隐私，只能确认政府信息公开这个行为违法，但没有可撤的内容。四是被告改变了原违法行政行为，实际上该行政行为已经不存在了，但原告仍然要求确认原行政行为违法，这时法院应当判决原行政行为违法。五是被告不履行或者拖延履行法定职责，时过境迁再去履行已无实际意义，这时要确认行政行为违法。

 确认无效需同时满足两个基本要件：一是重大违法，二是明显违法。这两个要件要同时满足，才构成行政行为无效。所以确认无效是一种比较严厉的司法认定。确认无效的后果是该行政行为自始无效、当然无效、绝对无效，一切回到以前的状态，该恢复原状的恢复原状，该赔偿的赔偿。但要注意一点，新的《行政诉讼法》实施以后的行政行为，可以确认无效；以前的行为一般不能确认无效。这是根据“实体从旧、程序从新”这一法律适用的基本原则得出的适用规则。

 确认违法或无效的直接后果是，一是采取补救措施；二是赔偿损失。例如政府公开了第三人的商业秘密或个人隐私，应当及时删除信息、收回书面材料等，给第三人造成损失的应当赔偿。

 （四）扩大了变更判决的适用范围

 一般而言，司法行为只对行政行为的合法性进行审查，不对合理性作审查，但对明显不合理的，也可以审查并判决。原《行政诉讼法》对行政处罚显失公平的，可以审查并可判决变更。这次把“显失公平”改为“明显不当”，应该说范围有所扩大了。另外对行政处罚以外的行政行为，对款额的确定或认定确有错误的，如对抚恤金、最低生活保障金、社会保险待遇等，依法能够确定或认定的，就直接判决变更，这样可以提高效率，节约司法和行政资源。

 以上四种是主要判决形式，与以前相比，增加了不少内容，有些内容还比较刚性，如确认违法或无效，一旦判决确认违法或无效，对行政机关是一种极为否定性的司法评价，后果是很严重的，所以对我们政府机关的依法行政提出了更高的要求。

 七、行政机关如不执行生效的判决或裁定，将面临严厉的制裁

 原来法院的生效的判决或裁量，对行政机关的拘束力较弱，经常出现行政机关不应诉、不举证、不出庭、不履行判决的情况，法院也只能徒叹奈何。新的《行政诉讼法》对这方面作了相当严厉的规定，同时更具体明确，更具操作性。

 一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；
    二是在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；
    三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；
    四向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；
    五拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 这五个方面的措施，很具体很明确，可以说拳拳见肉、刀刀见血。如果不执行，无论是单位还是个人，将面临严重的后果。尤其是对于个人，不但政治前途大受影响，还有罚款，有拘留，有刑事。当然，拘留和刑事一般不会用，但放在那儿，震摄力还是很大的。所以对于行政机关，尤其是各级领导同志，要牢固树立依法行政的意识，切实提高依法行政的能力和水平，不要让自己的行政行为遭遇司法的否定性评价，如果已经败诉，要服判履行，并以此为契机，把坏事变成好事，切实查找工作中的不足之处，改进自己的工作，尽快达到依法行政的各项要求和条件，努力实现依法行政的各项任务和目标。