公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，诉讼请求不具体或者所列被告不明确的，人民法院应当如何处理？

赵江涛律师，北京市中盾律师事务所高级合伙人，管委会副主任，金融机构合规部主任

答疑意见：

我们认为，人民法院要在对起诉条件依法审查的基础上，充分履行释明义务，切实保障起诉人合法权利。我分三个层次解答：第一，行政诉讼法规定，起诉须有具体的诉讼请求、明确的被告。符合法定起诉条件是人民法院依法受理行政诉讼案件的法定要求。行政诉讼法第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”诉讼请求不具体、被告不明确等情形，不符合法定起诉条件，人民法院依法可以裁定不予立案。第二，在审查起诉阶段，人民法院应当充分履行指导释明义务。行政诉讼法第51条第3款规定了法院的指导释明义务。即，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第55条进一步规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。据此，人民法院须充分履行审查、指导和释明义务，不宜简单裁定不予立案。第三，对于已进入审理程序的案件，人民法院也应当充分履行释明义务。在审理过程中，经释明原告同意补正相关材料的，人民法院应当及时记录在册。原告拒绝补正的，人民法院应当根据不同情形作出处理：诉讼请求不具体，但诉讼请求的表述不影响人民法院进行实体审查的，应当依法审理后作出裁判；被告不明确，但可以查清其他适格被告的，应当裁定驳回起诉，并在裁定书中明确告知适格被告情况。综上，人民法院要依照行政诉讼法及其司法解释的规定，以解决相对人实质诉求为导向，充分履行指导释明等职责，有效解决“程序空转”问题，防止出现“群众一件事、法院多件案”现象。