行政预处罚听证会申辩意见书

　　关于芦淞区城管局行政预处罚的听证会申辩意见

　　申辩人：株洲市□□机械厂

　　法定代表人：何□□ 职务：厂长

　　2008年4月24日，株洲市芦淞区城市管理行政执法局(以下简称芦淞区城管局)向申辩人株洲市□□机械厂(以下简称我厂)下达了《行政预处罚告知书》[株城行告(芦)字(2008)第C60001号]，认定我厂芦淞陶瓷建材市场门面为违法建设，并拟对我厂作出强制拆除该市场门面的行政处罚决定。

　　根据我厂要求，芦淞区城管局今日举行听证会，现根据本案事实和有关法律，发表以下申辩意见。

　　申辩人认为芦淞区城管局的行政预处罚决定不具有合法性，请求芦淞区城管局予以纠正或撤销。

　　申辩人的申辩意见和理由：

　　一、芦淞区城管局的行政处罚超越法律规定的权限范围、不是合法的执法主体。

　　其次，《实施办法》违反《立法法》规定，既不能作为执法依据，甚至不能参照适用。

　　《实施办法》在立法层次上属于地方政府规章。根据《立法法》第七十三条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。因此，株洲市不具有地方政府规章的立法权限。另一方面，根据原《城市规划法》以及新颁布的《城乡规划法》规定，对违法建设的认定的行政处罚权由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门行使。因此，《实施办法》作为下位法将属于规划部门的行政管理权限授权城管部门行使，该规定明显与上位法的法律规定不符。

　　根据《立法法》规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销： (一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的。”

　　《实施办法》既超越了立法权限，且违反了上位法的规定，应由有关机关予以撤销，不能作为执法依据，也不能参照适用。

　　其次，株洲市政府无权决定由区城管局行使规划行政机关的行政处罚权。

　　原《城市规划法》、《湖南省<城市规划法>实施办法》以及新颁布的《城乡规划法》均规定，对城市规划区内违法建设进行处罚的职权属于县级以上规划主管部门。根据《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据《湖南省人民政府关于在株洲市开展相对集中行政处罚权工作的批复》(以下简称《省政府批复》)仅仅是决定将“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的乱搭乱建临时建筑物或设施的行政处罚权”授权给区城管局行使。也就是说，区城管局只具有对乱搭乱建临时建筑物或设施的行政处罚权。

　　而《株洲市城市管理行政执法实施办法》(株政令8号)(简称《实施办法》)以下第十三条规定：“在城市规划区内未经规划行政主管部门批准，不符合市容市貌的乱搭乱建违法构筑物或设施、临时建筑、逾期的临时建筑不拆除的和经规划行政主管部门认定的严重影响城市规划的建筑物、构筑物，由城市管理行政执法机关责令限期拆除，逾期不拆除的由城市管理行政执法机关依法强制拆除，所需费用由违法当事人承担。”很明显，《实施办法》已经突破了《省政府批复》的决定的授权范围。而根据《行政处罚权法》的规定，株洲市政府无权决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

　　再次，我厂陶瓷市场不属于知搭乱建的临时建筑。

　　根据1997年6月3日株洲市二轻工业局《关于市□□机械厂陶瓷交易大市场报告的批复》、1997年6月24日株洲市计划委员会《关于株洲市□□机械厂兴建民用陶瓷市场项目立项的批复》，均明确该陶瓷市场门面并非作为临时建筑而是作为永久性建筑立项和建设的。1998年5月25日，株洲市再就业工程领导小组办公室批复同意我厂兴建陶瓷建材大市场为再就业市场，安排下岗职工，从事商贸经营。至今，该市场已经投入使用十年之久。根据有关规划法律、法规，临时建设的最长使用期限为二年。因此，无论是从政府立项文件还是实际经营情况，均足以证明该市场门面是作为我市商品流通市场规划，作为永久性建筑兴建，并非“临时建筑”，更不能将归为“乱搭乱建的临时建筑”。

　　因此，区城管局对我厂市场门面的行政处罚明显超越其职权范围，不是合法的执法主体。退一万步讲，即使该市场属于违法建设，处罚权应由规划行政主管部门而非区城管局来行使。

　　二、我厂市场门面是经过政府有关部门同意兴建的，芦淞区城管局未依法全面调查取证，未充分考虑该市场形成的历史原因和特殊情况，事实不清，证据不足，定性错误，且执法动机缺乏公正性、公平性。

　　1、正确认定涉案事实，应全面调查取证，且不能脱离该市场形成的历史原因和特殊情况。

　　(1)株洲市□□机械厂历史沿革、企业重组与市场兴建情况

　　我厂前身是株洲市白铁制品厂、株洲市矿山机械厂。原为株洲市南区一区办企业，成立于1965年。1978年归属株洲市二轻局管理。1997年株洲市矿山机械厂破产后，重组股份制合作企业即现株洲市□□机械厂。

　　为解决原株洲市矿山机械厂职工的生活出路，谋求发展，经株洲市体改委、市二轻工业局批复同意以股份合作制形式，由原株洲市矿山机械厂破产后的安置资产和重组企业职工以货币资金出资共同组建股份合作制企业——株洲市□□机械厂。株洲市□□机械厂于1997年1月注册成立。

　　作为破产重组企业，在经营发展过程中，虽然困难重重，但始终得到政府的关心和帮助。为有效利用、盘活企业资产，解决职工的生存问题，1997年6月，株洲市计划委员会《批复》同意我厂利用闲置场地和部分建筑物，兴建“株洲市民用陶瓷市场”。《批复》同意该市场在建设过程中及开业后享受株洲市人民政府株政发[1995]33号文件所规定的优惠政策。该《批复》抄报省计委、省三产办，抄送市政府办、市经委、建委、市规划局、国土、城建等相关部门。

　　我厂现有职工111人，其中在职职工63人，退休职工48人。目前有40人左右下岗，每月企业发放生活费150元，11人退养，每月发放生活费235元，其他10余人在岗。年经营收入全部来自陶瓷市场租金，约40万元/年。在岗职工工资、养老保险费，退休职工医药费、下岗以及退养职工生活费全部依靠市场租金收入支出。

　　(2)该市场的兴建是经过政府有关部门批准同意的，并非我厂“违法擅自建设”，芦淞区城管局认定该市场门面为违法建设没有充分的事实依据。

　　如前文所述，该市场的兴建是经过了市计委、市二轻工业局、市再就业工程领导小组办公室同意的，且所有批复文件均抄报省计委、市政府办，抄送市规划局、建委、城建局以及其他政府各部门。该市场自建成后，作为我市消费品市场，纳入了市工商行政主管部门的统一管理，每年经株洲市工商局进行市场年检。因此，事实足以证明，该市场并非我厂“擅自违法”建设。

　　该市场的兴建对促进我市商品流通发挥了积极作用。同时，有力地支持了我厂的经营，对安排下岗职工再就业、缓解我厂职工的生活困难发挥了重要作用。

　　至于该市场欠缺部分手续，要说明的是，这一方面是因为我厂管理人员的多次更换导致未及时完成部分手续。另一方面，更重要的原因是，作为株洲市企业改革的产物，作为破产重组企业以及株洲市困难企业，我厂陶瓷建材市场从兴建到经营得到了市委、市政府以及包括规划行政主管部门在内的各部门的关心和支持，享受到株洲市的各项优惠政策。十年来，从未有任何部门对该市场的建设提出过任何异议，更未受到任何行政处罚或处理，规划行政主管部门也从未强制要求我厂补办规划审批手续。所以，无论如何，不能否认的事实是，一是该市场的兴建是经过了政府同意的。二是经营我厂职工的努力，该市场发展日益成熟，成为芦淞区乃至我市的一个重要生活陶瓷市场，对于促进商品流通发挥了积极作用。

　　行政处罚应当遵循公正原则，在实体上应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害适度相当。我厂陶瓷市场虽然是由我厂经营管理，但它是为全市人民服务的，纳入了全市市场统一管理的。因此，我厂陶瓷市场建设不但不具有社会危害性，相反还具有公益性，有利于社会，有利于经济发展。不但不应该受到行政处罚，相反应受到保护。

　　故此，请求芦淞区城管局对该市场建设的认定应全面考虑有关事实，而不能仅仅以欠缺乏部分手续就简单地、片面地认定其违法，否则就是机械地、片面地适用法律，结论是武断的、错误的，不但与行政处罚的目的相违背，还会造成不良的社会效果。

　　3、对于我厂市场门面是否“违法建设”，是否“严重影响城市规划实施”，芦淞区城管局无权认定，且其认定不合逻辑，与事实不符合。

　　首先，根据《城市规划法》、《湖南省<城市规划法>实施办法》以及新颁布的《城乡规划法》均规定，对城市规划区内违法建设的认定属于规划行政部门的法定职权。即使是《株洲市违法建设查处暂行办法》也明确规定违法建设须经由市规划部门认定。因此，芦淞区城管局无权对“违法建设”进行认定，其认定不能作为处罚依据。

　　其次，1997年，市计委批准市场立项和建设，并将《批复》文件抄送规划部门。其时，规划部门并未提出该市场兴建影响城市规划或与不符合城市规划的任何意见。十年来，规划部门也从未提出我厂陶瓷市场影响到城市规划的实施。而“石宋大道”建设项目是在2007年才通过规划审批的。因此，我厂市场兴建在前，石宋大道规划在后，而且是在十年之后。从逻辑上讲，应该是因石宋大道项目的建设需要对该市场进行合法拆迁，而不是该市场严重影响到城市规划实施、影响石宋大道项目建设而应认定为违法建设并予以行政强制拆除。更不能反过来推论，因为该市场的存在对石宋大道建设有影响就将其认定为“违法建设”。

　　4、芦淞区城管局执法动机缺乏公正性、公平性，与依法行政、执法为民的原则不符，属于为逼迫申辩人拆迁而采取的选择性执法行为。

　　目前，我市石宋大道建设项目正处于拆迁阶段。我厂用地和房屋包括市场门面也在拆迁范围之内。拆迁关系到全厂职工的切身利益，关系到我厂的生存发展。一旦拆迁，我厂十多年的经营就将难以为继，企业就将面临不得不解散，职工不得不面临失业、失去生活来源的严峻形势。根据法律赋予的权利，我厂正与有关拆迁部门就拆迁补偿问题进行积极沟通、协商，希望政府坚持依法拆迁，提高拆迁补偿标准，保障被拆迁人的合法权益。

　　如前文所述，一个不能否认的事实是，十年来，规划部门也好，城管部门也罢，都从未提出我厂陶瓷市场影响所谓城市规划，从未将该市场界定为违法建设，更从未作出过任何行政处罚或处理。芦淞区城管局却选择在此时此刻突然抛出所谓“违法建设”之说，希望将一个存在了十年之久的市场以所谓“违法建设”的名义夷为平地。其真正用意、执法动机是不言自明的，就是假“拆违”之名，行“强拆”之实。

　　因此，芦淞区城管局的执法动机明显缺乏公正、公平性，属于选择性执法。执法只是因应强拆之需要，是以权压人，完全与党和政府倡导的“权为民所用，情为民所系”的宗旨背道而弛，不但不会起到推动合法有序拆迁的效果，反而可能激化矛盾，造成对立。

　　三、芦淞区城管局的处罚不符合法律规定的行政处罚时效规定。

　　根据《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

　　因此，退一万步讲，即便我厂市场门面确属于违法建设，但该市场兴建至今已经十年有余，行为发生至今已经远远超出了法律规定的二年行政处罚时效。芦淞区城管局在时隔十年之后，才对我厂作出强制拆除违法建设的行政处罚，明显违反法律规定，属于违法行政行为。

　　综上所述，申辩人认为：芦淞区城管局的行政处罚决定不具有合法性，请求予以纠正或撤销。

　　依法依规拆迁，规范拆迁程序，充分尊重被拆迁人的利益诉求，是和谐拆迁、维护社会稳定的关键。我厂职工充分理解政府、支持政府决策，也相信政府有关部门会依法行政、依法拆迁。同时，在此强烈呼吁，请求有关部门严格按法定程序拆迁，千万不要激化矛盾，引发冲突，影响社会稳定。

　　此致

　　株洲市芦淞区城市管理行政执法局

　　申辩人：株洲市□□机械厂

　　2008年5月8日