以案释法：政府信息公开中过程性信息的认定

案情简介：张某复议某省自然资源厅信息公开一案。张某（申请人）向某省自然资源厅（被申请人）申请公开其向上级主管部门提交的有关征收项目请示文件，被申请人认为“请示文件”属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予公开。申请人不服，提起行政复议申请。

 焦点问题：本案的焦点问题在于案涉文件是否属于过程性信息；过程性信息是否也可以公开。

  申请人认为案涉“请示文件”是2014年前后起草的，截至2023年5月该文件确定的请示事项已终结，该文件不再属于过程性信息，应当予以公开。被申请人则认为案涉“请示文件”是其在作出最终行政行为前准备过程中产生的尚未确定的信息，不是最终行政行为的法律依据，也不会对外独立发生效力，对申请人的权利义务不产生实际影响，可以不予公开。

  复议机关和人民法院在审理中均认为，根据《信息公开条例》第十六条，政府信息是否属于过程性信息的认定标准，关键是看信息形成时是否属于过程性信息，而非当事人申请信息公开时是否属于过程性信息。

  最高人民法院曾在行政裁定中阐述过程性信息可以不公开的原因时认为，当行政行为尚未完成时，公开可能对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，同时不公开也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险。

  法律依据：《信息公开条例》第十六条规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。

  律师意见 ：《信息公开条例》的主要立法目的是保障公民、法人和其他组织的合法的知情权，充分发挥政府信息对生产、生活的服务作用。同时，也需兼顾行政机关资源的有限性和内部决策的相对独立性。具体到过程性政府信息的公开方面，应当以“公开为常态，不公开为例外”的原则，尽可能保障群众的知情权。

  应当严格把握过程性信息的基本特征，即非正式性、不准确性和未完成性，对于最终行政行为尚未完成，公开可能对行政机关独立作出行政行为产生不利影响的信息，可以不予公开。对于最终行政行为已经作出，被申请公开的信息的效力已经确定，此时应当从保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险角度，去决定信息是否可以不予公开。对相关业务数据和事务记录性信息，不能将之仍归为过程性信息，原则上应予公开。

  《信息公开条例》对过程性信息的规定是可以不予公开，而非同国家秘密、商业秘密和个人隐私那样的不予或不得公开。所以，即便认定为过程性信息，在不影响行政机关独立决策，不影响坦诚的意见交换和公共利益的情况下，行政机关应当尽量公开相关政府信息。

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