行政协议案件中，能否提出规范性文件附带审查？

赵江涛律师，北京市中盾律师事务所高级合伙人，管委会副主任，金融机构合规部主任

修改后的行政诉讼法确立了一并审查规范性文件、行政协议等新制度。我们认为，在行政协议案件中，原告可以请求一并审查规范性文件。我从以下两个方面说明：第一，行政诉讼法第53条规定的“行政行为”应当作广义理解。行政诉讼法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”根据上述规定，人民法院在对行政行为提起的诉讼中，可以一并对规范性文件进行审查。其中，“行政行为”应当从广义上理解，既包括行政机关作出的单方行政行为，也包括行政机关和相对人订立的行政协议。第二，在行政协议案件中一并审查规范性文件，有利于法院合法性审查，有利于促进诚信政府建设，有利于推动行政协议的源头治理。对规范性文件一并审查，目的在于行政纠纷诉源治理。无论是行政机关行使行政优益权作出的单方决定，抑或行政机关与协议相对人协商订立、履行、变更、解除行政协议等，都可能引用规范性文件作为其直接依据。行政规范性文件通常适用对象广泛且可以反复适用，影响面较广，更需要接受合法性监督。在行政协议案件中一并审查规范性文件，及时审查、纠正不合法的规范性文件，对于提高依法行政水平、从根源上预防行政争议等具有重要意义。