村务公开范畴的事项不属于政府信息公开的内容

【基本案情】陈某系S村民委员会的村民，其于2024年5月22日当面向N镇政府提交信息公开申请，请求公开“1.S村委村集体资金支付午餐一事；2.村集体资金用餐的法律依据或相关文件”。当日，N镇政府向陈某出具《政府信息公开申请接收回执》。

   N镇政府经过检索，于2024年6月14日向陈某作出《政府信息公开申请答复书》，告知其第1项信息不存在，如仍需获取第1项信息，可向S村民委员会咨询；N镇政府无权制定第2项信息中的法律、法规、规章，且并未制定过关于村集体资金用餐的文件。关于农村集体经济组织财务管理方面的规范性文件，财政部、农业农村部于2021年12月7日作出《关于印发<农村集体经济组织财务制度>的通知》（财农〔2021〕121号）。因该信息不属于N镇政府负责公开的范围，N镇政府一并告知陈某，如需获取《关于印发<农村集体经济组织财务制度>的通知》（财农〔2021〕121号）的具体内容，可向财政部、农业农村部申请公开。

   【审理情况】陈某不服N镇政府所作政府信息公开申请答复书，于2024年7月16日向W区政府申请行政复议，请求撤销N镇政府作出的政府信息公开申请答复书，责令N镇政府重新根据陈某的申请作出答复。2024年9月4日，W区政府作出行政复议决定书，维持N镇政府于2024年6月14日作出的政府信息公开申请答复书。

   陈某不服行政复议决定，于2024年9月18日向X区法院提起行政诉讼，请求撤销N镇政府作出的政府信息公开申请答复书，责令N镇政府重新根据陈某的申请作出答复；撤销W区政府作出的行政复议决定书。

   X区法院经审理认为，N镇政府未向S村民委员会工作人员午餐费用支付过财政补贴，故N镇政府在未查询到村委相关财务账簿涉及午餐支出的档案资料的基础上答复陈某不存在其所申请的第1项信息，符合相关规定。农村集体经济组织公开财务信息，接受成员监督。N镇政府认为村集体资金支出属于村务公开范畴，于法有据。N镇政府向陈某提及《关于印发<农村集体经济组织财务制度>的通知》，系向其介绍集体经济组织财务管理的文件依据，但并无向其提供该文件的法律义务。因此，N镇政府针对陈某申请的信息紧缩后予以答复，已履行了信息公开法定职责。另，被告W区政府经审理后作出行政复议决定，程序及决定内容均合法。2024年10月17日，X区法院作出行政判决书，驳回原告陈某的诉讼请求。

【律师分析】本案最主要的争议焦点在于，N镇政府对于S村民委员会使用自有资金支付工作人员的午餐费用一事，是否属于N镇政府负责公开的信息范畴。根据现行的《政府信息公开条例》第二条之规定，政府信息应当是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在收到陈某的政府信息公开申请后，N镇政府已经检索了自身所存档的有关S村民委员会的信息，但并未检索到陈某所需公开的信息。毋庸置疑的是，N镇政府没有保存过陈某所需的S村委村集体资金支付午餐一事相关的信息。但是，这仅说明了信息“有没有”的问题，却无法回应“是不是”政府信息的问题。

至于陈某申请的第1项信息，是否属于行政机关应当记录、保存的信息范畴，我们可依照《江苏省村务公开目录》（苏民基〔2023〕16号）第一条第三款的规定予以甄别。该款将财务公示确定为村务公开的内容，并列明管理费用（指农村集体经济组织管理活动发生的各项支出以及保障村级组织和村务运转的各项支出）、公益支出（农村集体经济组织发生的用于本集体经济组织内部公益事业、集体福利或成员福利的各项支出等）等支出属于财务公示的范畴。笔者认为，S村民委员会使用自有资金补助工作人员用午餐，属于该村民委员会管理费用支出部分的信息。亦即，陈某所需第1项信息属于村务公开的内容，而非向N镇政府申请公开。另，《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》第二条第二款亦明确规定，要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。该规范性文件已经明确财务公示的重要性和必要性，并确定村财务收支系村务公开的重点内容。因此，N镇政府对于不属于政府信息内容的事项，引导陈某向S村民委员会咨询，于法不悖。

此外，N镇政府自身并未就使用村集体资金用餐一事制定过规范性文件，而针对村集体资金使用的现有依据即为《关于印发<农村集体经济组织财务制度>的通知》（财农〔2021〕121号）。该规范性文件系行政机关制定，属于政府信息的范畴。但是，《政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。因此，N镇政府并不具有公开《关于印发<农村集体经济组织财务制度>的通知》（财农〔2021〕121号）的法定职责。N镇政府告知陈某该信息不属于本机关负责公开，并告知制定机关的名称，亦于法不悖。因该项规范性文件并非N镇政府负责主动公开的范畴，N镇政府如依照《政府信息公开条例》第三十六条第一项之规定，迳行告知陈某获取该规范性文件的方式、途径，却有越权之嫌。相反地，N镇政府依照《政府信息公开条例》第三十六条第五项之规定告知陈某该规范性文件不属于本机关负责公开的范畴，并告知制定机关的名称更符合现行《政府信息公开条例》的规定。另须说明的是，《江苏省政府信息公开申请办理答复规范》（苏政办函〔2019〕98号）规定，针对申请公开的信息已经主动公开之情形，接收政府信息公开申请事项的行政机关亦可便民告知申请人获取该信息的方式和途径。

综上，行政机关负责公开的信息，应当是自身履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息。针对不同行政机关制定的信息，应向具有公开该项信息职权的行政机关申请公开。当然，对于行政机关已经在互联网上主动公开了的规范性文件，接收政府信息公开申请的行政机关亦可告知申请人可以自行通过网络搜索的方式查询并下载。