建设工程司法解释二发布：建工案件裁判规则正在发生重大转向

2026年6月29日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》，自2026年6月30日起施行。

这部司法解释虽然只有23条，但对建设工程施工合同纠纷的影响非常大。它不是简单补充几个技术性规则，而是在多个长期争议问题上，释放出非常明确的司法信号：

建设工程案件的裁判逻辑，正在从过去偏重“结果兜底”和“工程款保护”，逐步转向“合同相对性、交易安全、工程质量、结算效率、市场秩序”并重。

一句话概括：
以后建工案件不能再简单喊“我是实际施工人”“工程是我干的”“钱就该直接找发包人要”。法院会更细地审查：你是谁？你和谁有合同关系？发包人是否明知？工程质量是否合格？价款是否结算？权利行使路径是否符合法律规定？

一、招投标规则：一边放松“历史包袱”，一边严打“先定后招”

解释第一条和第二条，表面上都是招投标问题，实质上体现了两个完全不同的价值取向。

第一条规定，合同订立时属于必须招标的工程，未经招标订立合同，但起诉时该项目已经不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标认定合同无效。

这是一个很重要的变化。

过去很多案件中，只要项目当年属于必须招标而没有招标，一方当事人就可能以“合同无效”为武器，试图推翻交易结果。尤其是在项目已经实际施工、实际使用多年之后，再机械认定合同无效，往往会造成交易关系震荡。

这次解释的态度很清楚：法律不能脱离交易现实。对于国家政策调整后已经不再必须招标的项目，法院不再简单用过去的招标要求否定现实交易。

但第二条又非常严厉：在确定中标人前，招标人、投标人已经通过意向书、会议纪要、补充协议等形式，就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判，并且该投标人最终中标的，中标合同无效。

这就是典型的“先定后招”。

也就是说，司法解释不是放松招投标监管，而是区分两类情况：

对历史遗留、政策调整导致的形式瑕疵，不再机械认定无效；
对现实中破坏公平竞争的围标、串标、明招暗定，则坚决否定合同效力。

这对建工企业和发包人都有提醒：招标程序不是走过场。如果在招标前已经把价格、范围、主要条件谈死，再通过招标程序“补票”，风险非常大。

二、挂靠规则：不再让资质出借成为稳赚不赔的生意

解释第三条至第五条，对资质借用，也就是通常所说的“挂靠”，作出了系统规定。

最关键的变化有三个。

第一，出借资质、允许他人以本企业名义承揽工程的合同无效。

第二，建筑施工企业主张所谓资质借用费、管理费、使用费的，法院不予支持。

第三，工程质量合格的，借用资质的单位或者个人，可以在一定条件下请求折价补偿款。

这套规则的本质是：
不能让出借资质的人靠违法行为获利，但也不能让真正投入施工、形成合格工程的一方彻底失去救济。

过去实务中，很多资质出借企业只出名、不施工、不管理，却稳定收取管理费。一旦出事，就强调自己只是被挂靠；一旦有钱可收，又主张管理费、资质使用费。这次解释直接堵住了这个口子。

更重要的是第四条：如果发包人订立合同时不知道、也不应当知道存在资质借用，借用资质的人不能直接要求发包人支付折价补偿款；但如果借用资质的人能证明发包人明知或者应知挂靠事实，法院可以判决发包人向借用资质的人承担责任。

这条非常关键。

以后挂靠人能不能直接找发包人要钱，核心不再是“活是不是你干的”，而是“发包人签合同时是否知道你才是真正施工主体”。

所以，建工案件中，证据方向会发生变化。挂靠方如果想突破合同相对性，就必须证明发包人明知或应知挂靠事实，例如：合同洽谈由谁对接、履约保证金由谁支付、工程款实际流向、签证结算由谁参与、现场管理由谁负责、发包人往来函件发给谁等。

一句话：
挂靠案件以后拼的不是故事，而是发包人是否明知的证据链。

三、“实际施工人”规则重大收缩：不能再无限突破合同相对性

这次司法解释最值得关注的变化之一，就是对“实际施工人”规则的调整。

过去，在转包、违法分包案件中，实际施工人直接起诉发包人要求支付工程款，是建工诉讼中非常常见的路径。很多案件甚至形成了一种惯性：只要我是实际施工人，我就可以把发包人、总包人、转包人、违法分包人一起列为被告，让发包人在欠付范围内承担责任。

但解释第六条明确规定：接受转包或者违法分包的单位或者个人，可以参照转包或者分包合同，请求承包人支付折价补偿款；但其请求与自己没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。

这意味着，传统意义上“实际施工人直接找发包人要钱”的路径被明显收紧。

这不是简单的技术调整，而是司法政策的转向。

过去实际施工人规则的制度背景，是为了保护农民工工资，防止层层转包、违法分包后，真正干活的人拿不到钱。但在长期实践中，这个规则被不断扩大适用，甚至被一些违法承包主体当作突破合同相对性的工具。

于是出现一个悖论：
合法分包人不能直接找发包人要钱，违法分包、转包关系中的主体反而可能借“实际施工人”身份直接找发包人要钱。这在一定程度上会造成逆向激励。

这次司法解释选择把两类权利分开：

对农民工工资，直接通过《保障农民工工资支付条例》赋予其向建设单位、施工总承包单位、分包单位等主张先行垫付、先行清偿或者清偿的路径；
对接受转包、违法分包的单位或者个人，则原则上回到合同相对性，由其向自己的合同相对方主张权利。

这对建工律师非常重要。以后代理这类案件，不能再机械套用“实际施工人起诉发包人”的老路径，而要重新设计诉讼结构：

能否证明挂靠且发包人明知？
能否行使代位权？
能否主张农民工工资特殊保护？
还是只能向转包人、违法分包人主张折价补偿？

路径选错，可能直接败诉。

四、代位权成为新的重要救济路径

解释第七条规定，借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人，可以依据民法典第五百三十五条关于代位权的规定，向发包人行使代位权。

这是在收缩“直接突破合同相对性”的同时，给出的另一条规范化救济路径。

也就是说，违法施工链条中的后手主体，不是完全不能找发包人，而是不能随便找。必须回到代位权规则：

第一，自己对前手享有到期债权；
第二，前手对发包人享有到期债权；
第三，前手怠于行使权利；
第四，已经影响自己债权实现；
第五，以自己的名义代位行使前手权利。

这比过去“实际施工人直接起诉发包人”的门槛更高，举证也更复杂。

但这也让建工案件的权利路径更清晰：
不是凭身份突破合同，而是凭债权结构主张权利。

未来大量建工案件中，代位权诉讼会成为新的重点。

五、固定总价合同：价格上涨原则上不能随便调，但解除后已完工程可用比例法结算

解释第九条和第十条，对固定价格合同作出了重要规定。

第九条明确，建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款的，当事人以约定工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但当事人另有约定或者符合情势变更的除外。

这条规则的本质是尊重风险分配。

固定价格合同之所以叫固定价格，就是双方在签约时已经对价格波动风险作了安排。不能工程赚钱时强调固定总价，材料涨价时又要求重新调整。

但这并不意味着固定总价永远不能变化。如果合同中有调价条款，或者确实达到民法典规定的情势变更程度，仍然存在调整空间。

第十条则解决了另一个难题：固定总价合同解除后，已完工程怎么结算？

解释明确，在质量合格的前提下，如果双方没有约定且不能协商一致，法院可以参照合同订立时当地计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定已施工部分占全部工程价款的比例，再用该比例乘以固定总价，确定已施工部分工程价款。

这就是比例法。

这条对烂尾工程、半拉子工程、中途退场工程非常关键。

过去这类案件中，最难的问题就是：工程没有全部完工，固定总价又无法直接适用，造价鉴定动辄复杂且争议巨大。比例法提供了一个相对清晰的裁判工具。

但这里必须注意两个关键词：质量合格、比例确定。

换句话说，承包人不能只说“我干了很多”，还要证明已施工部分质量合格，并且能够通过证据或鉴定确定其占整体工程的合理比例。

六、审计和财政评审不再是无限期拖款的挡箭牌

解释第十三条，对政府投资项目、财政评审项目影响很大。

实践中，很多发包人特别是政府投资项目，会在合同中约定“以审计结果为准”“以财政评审结论为准”。这类约定本身并不当然无效，但问题在于，有些项目长期不审、久拖不结，承包人提交结算资料后多年拿不到审计结果，发包人一句“还没审计”就拒绝付款。

这次解释明确：

如果合同约定以审计结果或者财政评审结论确定工程价款，但审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果、评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请司法鉴定的，法院应予准许。

更关键的是，合理期限没有约定的，法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

这条对施工企业意义非常大。

以后发包人不能无限期拿“等审计”当挡箭牌。承包人提交结算文件后，如果非因自身原因长期没有审计结论，超过合理期限，特别是超过一年，就可以申请司法鉴定，通过司法程序确定工程价款。

同时，解释还明确：如果双方没有约定以审计结果或者财政评审结论确定工程价款，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，法院不予支持。

也就是说，审计不是当然的结算依据。有没有约定，非常关键。

七、质量保证金：不能让“质保金”变成变相拖欠工程款

解释第十四条规定，施工合同解除后，承包人主张预留工程质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，法院应予支持。返还期限从承包人退场之日起算；如果合同在退场后解除的，从解除之日起算。

对于合同无效且工程未完工的情形，承包人也可以主张以应得折价补偿款为基数计算质量保证金，返还期限从退场之日起算。

这条很有现实意义。

很多工程中途停工、烂尾多年，发包人长期扣着质量保证金不退，理由是工程没有竣工、质保期没有开始。但问题是，工程停工多年，承包人早已退场，后续是否复工、何时竣工，承包人根本无法控制。

如果仍然机械要求“竣工后质保期届满再返还”，就等于让质量保证金变成无限期扣款工具。

这次解释的态度很明确：
工程未完工、合同解除或者无效，并不意味着发包人可以无限期扣留质保金。只要已施工部分质量合格，质量保证金就应当以承包人应得工程款或者折价补偿款为基数计算，并从退场或者解除节点起算返还期限。

这对长期停工、烂尾项目中的承包人非常有利。

八、工程质量问题：发包人不能不通知修复，直接要修复费

解释第十六条规定，因承包人原因导致工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复，而直接请求判令承包人先行支付修复费用的，法院不予支持。

承包人拒绝修复或者在合理期限内未修复至符合约定，发包人修复后请求承包人承担合理修复费用的，法院才予以支持。

这条规则背后的逻辑很现实。

工程质量问题不是简单的金钱问题。到底是不是承包人原因？修复范围多大？修复费用是否合理？如果没有先通知承包人修复，直接要求支付修复费用，往往会引发复杂鉴定和二次争议。

更重要的是，法院不鼓励发包人先拿修复费却不实际修复。建设工程质量关系公共安全和使用安全，规则设计要促成真正修复，而不是制造新的金钱对抗。

所以以后发包人主张质量修复费用，应当注意证据步骤：

先通知承包人修复；
给承包人合理修复期限；
承包人拒绝或修复不合格；
发包人实际组织合理修复；
再主张合理修复费用。

程序没走对，诉讼请求可能不被支持。

九、优先受偿权规则进一步精细化

建设工程价款优先受偿权，一直是建工案件中最重要、也最容易产生争议的制度。

这次解释第十七条至第二十一条，对优先受偿权作了系统细化。

第一，法院判决确认优先受偿权时，应当查明优先受偿的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中明确。

这对执行非常重要。过去有些判决只笼统写“享有优先受偿权”，但没有明确具体数额、对应工程，执行阶段很容易产生争议。

第二，停工、窝工损失不属于优先受偿权范围。

这点很关键。优先受偿权保护的是工程价款，而不是所有因工程产生的债权。停工、窝工损失本质上更接近违约损失，如果也优先受偿，会过度挤压抵押权人、普通债权人等其他主体利益。

第三，承包人与发包人通过折价协议行使优先受偿权，需要同时满足工程质量合格、工程可以折价、发包人逾期付款且经催告仍未支付、折价金额与工程实际价值基本相当等条件。

这主要是防止发包人与承包人通过低价折价、以房抵债等方式，损害抵押权人、购房人或者其他债权人利益。

第四，工程价款债权受让人能否主张优先受偿权，不再简单肯定或否定，而是综合判断。

解释第十九条列明了几个重要因素：工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付合理转让款。

这说明，优先受偿权转让问题进入“实质审查”时代。法院会重点审查债权转让是否真实、是否有合理对价、是否存在规避法律或者损害其他债权人的目的。

第五，建设工程毁损、灭失或者被征收后，承包人可以就保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿。

这相当于确认了优先受偿权的物上代位效力。工程本体没了，但对应的替代价值仍然可能承载优先受偿利益。

十、这部解释对建工案件最大的启示

这部司法解释最大的变化，不是某一个条文，而是整体裁判理念的变化。

过去很多建工案件，容易形成几种惯性：

只要工程干了，就应当拿钱；
只要是实际施工人，就可以找发包人；
只要约定审计，就可以一直等审计；
只要工程没竣工，质保金就可以一直扣；
只要有工程款债权，就当然享有优先受偿权。

这些惯性，在新解释下都需要重新审视。

未来建工案件的核心，不再是简单讲“谁干了活”，而是要回到更精细的问题：

合同效力如何？
施工主体是谁？
发包人是否明知挂靠？
工程质量是否合格？
工程款是否结算？
审计是否超过合理期限？
是否符合代位权条件？
优先受偿权对应的数额和工程是什么？
停工窝工损失能否进入优先受偿范围？
债权转让是否真实并支付合理对价？

对施工企业而言，最重要的是提前做好证据闭环，尤其是合同、签证、结算、退场、质量、催款、审计资料提交等证据。

对发包人而言，不能再把“等审计”“未竣工”“质量问题”当成无限拖延付款的万能理由。

对律师而言，建工案件的诉讼策略也必须升级。过去很多粗放式打法，在新解释下会越来越危险。真正有价值的代理，不是把所有主体都列为被告，而是把法律关系、请求权基础和证据链条一次性设计清楚。

建设工程案件，正在进入更加精细化、规则化、证据化的时代。

这部司法解释的核心信号可以概括为一句话：

法院仍然保护真实施工和工程价款，但不会再纵容违法施工链条中的主体，随意突破合同相对性、转嫁商业风险、扰乱建筑市场秩序。