审查起诉阶段检察权的边界与检警协作新模式探析

——以“不退查要求继续侦查”为视角

作者：北京刑辩刘兆杰律师

引言：问题的提出与研究意义

在中国刑事诉讼的宏大框架中，审查起诉阶段是连接侦查与审判的关键枢纽。人民检察院在此阶段不仅要对公安机关移送的案件进行全面审查，决定是否提起公诉，更承担着对侦查活动合法性与完备性的监督职能。

其中，“补充侦查”制度是检察机关履行此双重职责的核心工具。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的规定，当检察院认为案件证据不足、事实不清时，可以通过“退回补充侦查”（以下简称“退查”）或“自行侦查”的方式来弥补侦查阶段的瑕疵。

然而，司法实践的复杂性远超法律条文的简洁性。“退查”程序虽然规范，但其启动会中断审查起诉期限、重新计算，且有严格的次数限制（两次），这在一定程度上影响了诉讼效率。

因此，一个在实践中极具探讨价值的问题浮出水面：在审查起诉阶段，为了避免启动正式的“退查”程序，检察院是否可以，以及在何种法律依据下，直接要求公安机关继续开展特定的侦查活动或补充相关证据？

这个问题并非简单的程序选择，它触及了三个核心法理与实践议题：

1. 检察权与侦查权的边界：检察院在审查起诉阶段对公安机关的指挥或要求权力的边界在哪里？这种要求是监督权的体现，还是对侦查权的越位？
2. 诉讼效率与程序正义的平衡：“不退查”的要求是否能在提升效率的同时，保障犯罪嫌疑人的合法权益和辩护权的有效行使？
3. 法律解释与实践创新：现行法律框架是否为这种“非典型”的补充侦查模式预留了空间？司法实践中演化出的各种协作方式其合法性与正当性如何？

本报告通过对现有法律法规、司法解释以及相关理论与实践的系统梳理，深入剖析审查起诉阶段检察院不启动正式“退查”程序而要求公安机关继续侦查的合法性、具体路径、程序差异及其法律效力，厘清关键概念，探讨检警协作新模式的构建路径。

一、审查起诉阶段补充侦查的法定框架与核心要义

要准确理解“不退查要求继续侦查”的可能性，首先必须牢固掌握法律为补充侦查所设定的“标准路径”，即以《刑事诉讼法》为核心的法定框架。

（一）核心法律依据：《刑事诉讼法》第175条的二元选择

《刑事诉讼法》是补充侦查制度的最高法律渊源。2018年修订后的《刑事诉讼法》第一百七十五条第二款明确规定：

人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。

这一条款确立了检察机关在审查起诉阶段面对证据瑕疵时的两种法定权力：退查权与自行侦查权。

• 退回公安机关补充侦查（退查）：这是最为正式和常见的补充侦查方式。它意味着检察院认为案件存在较为重大的事实不清、证据不足等问题，需要由原侦查机关利用其专业的侦查资源和手段进行系统性的弥补。此程序启动后，案件暂时性地“退回”到侦查阶段，公安机关成为补充侦查的责任主体。
• 自行侦查：这是检察权主动性的体现。当检察院认为某些证据由自己收集更为便捷、高效，或者涉及需要检察院直接介入调查的情况（例如对侦查活动合法性的核查），可以选择不将案件退回，由承办检察官或检察院内部的侦查部门直接进行调查取证。

同时，该法条第三款和第四款对“退查”程序施加了严格的程序性限制：

1. 期限限制：对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。
2. 次数限制：补充侦查以二次为限。
3. 期限重计：补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。
4. 最终后果：对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。

这些限制的立法本意在于防止案件在检警之间无限期流转，保障犯罪嫌疑人被及时审判的权利，督促侦查机关和检察机关提高工作质量和效率。也正是这些严格的限制，催生了司法实践中寻找替代性、补充性解决方案的动力。

（二）程序性细化：《人民检察院刑事诉讼规则》的指引

作为检察机关办案的“操作手册”，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）对《刑事诉讼法》的原则性规定进行了具体化。

关于“退查”程序，《规则》第二百五十七条（2019年版）要求：

对于退回公安机关补充侦查的案件，人民检察院应当制作《补充侦查提纲》，写明需要补充侦查的事项、理由、侦查方向、需补充收集的证据及其证明作用等，连同案卷材料一并送交公安机关。

这一规定将检察院的补充侦查要求从笼统的决定，转变为具体、明确、具有指引性的法律文书。《补充侦查提纲》不仅是检察机关行使监督权的书面载体，也是指导公安机关后续侦查工作的“路线图”，避免了补充侦查的盲目性，提升了其针对性和有效性。

（三）“退回补充侦查”的本质：一种附带监督的程序性制动

综合来看，“退回补充侦查”并非简单的案卷移交，其本质是具备深刻内涵的程序性行为：

• 是公诉权的审慎行使：检察院通过退查，表达了对当前证据状况不足以支持“犯罪事实清楚，证据确实、充分”公诉标准的判断，是对国家公诉权的负责，也是防止“带病起诉”的过滤器。
• 是侦查监督权的集中体现：退查本身就是强有力的监督方式，向侦查机关明确指出侦查工作中存在的瑕疵和不足，并要求其在限定时间内予以纠正和完善。
• 是一种程序性“制动”与“重启”：它会暂停审查起诉的计时，给予侦查机关一个月的补查期限，待补充侦查完毕后，审查起诉程序再重新启动。这种机制保障了补充侦查的时间，但也带来了诉讼周期的延长。

正是由于“退查”程序的正式性、严肃性及其对诉讼进程的重大影响，检察机关在面对相对轻微、单一的证据瑕疵时，会倾向于寻求更为灵活、高效的解决路径。

二、核心问题辨析：不“退回”能否要求“继续侦查”？

本部分直面核心问题，通过概念辨析和法律条文深度解读，剖析在不启动正式“退回补充侦查”程序的前提下，检察院要求公安机关提供证据或进行调查的各种可能路径及其法律依据。

（一）概念澄清：“继续侦查”与“补充侦查”的语境差异

首先必须对“继续侦查”进行精确界定。在刑事诉讼语境中，“继续侦查”与“补充侦查”并非可以随意互换的同义词，它们通常指向不同诉讼阶段的侦查活动。

• 继续侦查：根据《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，这一术语主要用于审查批准逮捕阶段之后、案件尚未移送审查起诉之前的期间。检察院批准逮捕后，往往会就案件中尚需查明的事实向公安机关提出继续侦查的意见。此时案件仍处于“侦查阶段”，公安机关是当然的侦查主体，检察院的要求是对侦查活动的引导和监督。该阶段的“继续侦查”没有法定的次数和时间限制，受制于法定的侦查羁押期限。
• 补充侦查：这一概念严格限定在审查起诉阶段（以及审判阶段），指案件在形式上已经“侦查终结”并移送检察院后，因检察院或法院发现证据不足而启动的“补充性”或“纠正性”侦查活动。审查起诉阶段的补充侦查受到严格的次数和期限限制。

从严格的法律术语上讲，审查起诉阶段检察院要求公安机关开展的调查活动，规范称谓应是“补充侦查”而非“继续侦查”。实践中两者混用，是因为行为外观都是“查证、取证”，但诉讼阶段、法律依据、程序限制和法律后果截然不同。

本报告中使用的“继续侦查”，采纳广义的实践层面理解，即泛指“要求公安机关在审查起诉阶段不中断程序的情况下继续进行调查取证活动”。

（二）审查起诉阶段的四类“非退回式”补证路径

通过对《刑事诉讼法》和相关司法解释的深入挖掘，法律确实为检察院在不退回案件的情况下要求公安机关补充证据，提供了多种合法合规的渠道。这些渠道虽不叫“继续侦查”，但实质上达到了“不退查而补证”的效果。

路径一：要求提供法庭审判所必需的证据材料

• 法律依据：《刑事诉讼法》第一百七十五条第一款规定：“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料……”
• 深度解析：

  这项权力的性质是补充“材料”，而非补充“侦查”。它预设的情景是，相关证据已经存在于公安机关的案卷系统、工作记录中，或者属于公安机关依职权可轻易调取的文件、信息，但因疏忽未能一并移送，例如被害人身份证明、前科材料、特定物证的鉴定报告附录、讯问录音录像光盘等。

  其核心在于“提供”，而非“创造”或“发现”新证据，主要针对证据的“完备性”而非“充分性”。如果案件核心事实不清，需要通过复杂侦查行为才能查明，则不适用该项权力，应诉诸正式补充侦查。

• 程序特点：通常以非正式口头沟通或发送《人民检察院调取证据材料通知书》等形式进行，不涉及案卷退回，审查起诉期限不中断、不重计，是最轻便快捷的补正方式。
• 实践案例：在一起交通肇事案中，检察官发现卷中仅有事故责任认定书，但缺少认定书所依据的现场图、照片等关键附件。此时检察官无需退查，仅需依据此条要求公安机关交警部门补充移送这些已形成的材料即可。

路径二：要求对证据收集的合法性作出说明

• 法律依据：《刑事诉讼法》第一百七十五条第一款后半段规定：“……认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”
• 深度解析：

  这是针对“程序”而非“实体”的调查要求，目的不是补充新的事实证据，而是审查现有证据的取证资格，即取证程序是否合法，不属于典型的补充“侦查”活动。

  当检察官从卷宗材料中发现可能存在刑讯逼供、诱供、疲劳审讯等非法取证线索时，可以启动这项程序。

• 程序与后果：检察院通常向公安机关发出书面通知，要求提供取证过程的同步录音录像、出入看守所记录、办案人员情况说明等材料。如果公安机关不能作出合理解释或证明其合法性，检察院将依法排除相关非法证据；若排除后证据不足，则可能导致退查或不起诉。此过程同样不中断审查起诉期限。
• 实践案例：某盗窃案嫌疑人翻供，称有罪供述是在连续24小时不让休息的情况下作出的。检察官审查讯问笔录发现两次讯问间隔时间极短，此时可要求公安机关就该次讯问的合法性作出说明，并提供讯问期间的全部同步录音录像及嫌疑人进出讯问室的监控录像。

路径三：发出《调取证据材料通知书》进行特定证据补充

• 法律依据：虽然《刑事诉讼法》未直接命名该文书，但最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》以及各地实践操作规程中，普遍确立了《调取证据材料通知书》的使用，它被视为介于“口头要求”和“正式退查”之间的中间形态。
• 深度解析：

  这是一种“点对点”的书面化证据补充要求，比口头要求更正式，比全面退查更灵活，授权公安机关就通知书上列明的“特定事项”进行取证，并及时移送检察院。

  与“要求提供”的区别在于：“要求提供”侧重于调取“已有但未交”的材料，而《调取证据材料通知书》可以要求公安机关进行一些“新的、简单的”取证活动，例如调取关键证人的银行流水、查询电话号码通话记录、获取被害人最新伤情鉴定等。

  与“退回补充侦查”的区别在于：它不退回全部案卷，仅就特定问题要求补充，因此审查起诉期限不停止计算，公安机关必须在审查起诉期限届满前完成取证并回复，适用于证据瑕疵点单一、明确，无需全面系统性侦查的案件。

• 实践案例：在一起网络诈骗案中，主要犯罪事实和证据均已固定，但为精准计算诈骗金额，需核实其中一名受害人向指定账户转账的具体时间。检察官可发出《调取证据材料通知书》，要求公安机关调取该受害人的银行转账凭证，无需将整个案件退回。

路径四：自行侦查并要求公安机关予以协助

• 法律依据：《刑事诉讼法》第一百七十五条第二款的“也可以自行侦查”，以及《人民检察院刑事诉讼规则》中关于“必要时可以要求公安机关提供协助”的规定。
• 深度解析：

  这是以检察院为主导、公安机关为辅助的补充侦查模式。检察院是补充侦查的决策者和执行者，公安机关的角色从“责任主体”转变为“协作方”。

  当检察院认为自行取证更有效率、更能保守秘密，或取证内容涉及监督侦查活动本身时，会选择自行侦查。在自行侦查过程中，遇到需要运用特定侦查技术、强制措施或警力支持的情况时，检察院有权要求公安机关提供协助。

• 程序特点：这种模式下，检察院没有要求公安机关独立继续侦查，而是请求公安机关配合自己主导的侦查活动。整个过程审查起诉期限仍在计算，所有活动必须在期限内完成。
• 实践案例：检察官在审查一起职务侵占案时，发现账目中有一笔可疑的大额支出流向某外地公司，侦查阶段未对此核实。检察官决定自行侦查，亲自前往该公司所在地调查。为确保调查顺利，检察院向当地公安机关发函，请求协助查找公司负责人并提供谈话场所。

三、不同机制的程序、效力与适用场景对比

为更清晰展现各类“不退查”路径与正式“退查”的区别，本部分从程序启动、期限影响、法律后果和适用场景等维度进行系统性比较。

（一）五类补证方式核心差异对比

（二）适用场景的精准界定

基于上述对比，可以为实践中最优路径的选择提供清晰指引：

应当选择“正式退回补充侦查”的情形

1. 主要犯罪事实不清：案件的基本事实构成，如作案时间、地点、手段、后果等存在重大疑问或根本性缺失。
2. 关键证据严重不足：缺乏能够直接证明犯罪构成要件的核心证据，现有证据链存在断裂。
3. 遗漏重要犯罪事实或同案犯：发现被告人可能实施了起诉意见书未认定的其他严重罪行，或有其他共同犯罪人未被追究。
4. 需要复杂侦查活动：需要大规模排查、多地走访、运用专门技术侦查手段或重新进行系统性现场勘查等。

可以选择“非退回式”补充证据机制的情形

1. 要求提供必需材料·补漏：案件基本事实清楚、证据主体框架完整，仅缺少书证、物证等形式上或程序上的附属材料。
2. 要求说明证据合法性·排雷：对单个或少数关键证据的取证程序产生合理怀疑，需要核实其合法性。
3. 发出调取通知·点射：证据瑕疵点单一、明确，需要公安机关进行简单、目标明确的取证活动，且预计能在审查起诉期限内完成。
4. 自行侦查+协助·主刀：检察机关有能力和意愿主导取证，或取证内容较为敏感，或公安机关前期侦查存在不配合、不规范之处，公安机关仅提供技术性、警力性辅助。

通过这种“分层分类”的适用逻辑，检察机关可以在确保案件质量的前提下，最大限度提升诉讼效率，实现程序价值与实体价值的统一。

四、实践挑战与检警协作模式的未来展望

承认并规范“非退回式”补充证据机制，是司法实践发展的必然趋势，但其运行中也面临挑战，对传统检警关系提出了新的要求。

（一）实践中的模糊地带与“体外循环”风险

尽管上述路径各有法律依据，但实践中一些不规范操作可能导致程序界限模糊，甚至产生“体外循环”风险。

• “名为调证，实为退查”：部分检察官为规避退查的次数和期限重计，将本应正式退查的复杂案件，以《调取证据材料通知书》的形式交予公安机关处理。这实质上让公安机关在没有法定程序保障的情况下承担了全面补充侦查任务，加重了基层公安负担，也可能因时间仓促导致侦查质量不高。
• 口头要求的滥用：过度依赖非正式口头沟通要求补充侦查，可能导致监督与要求的内容不明确、责任不清，事后也缺乏书面记录可查。这削弱了检察监督的严肃性，也可能引发检警之间的推诿和矛盾。

这些问题警示我们，在鼓励灵活高效协作方式的同时，必须坚守程序法治底线，确保所有补充证据行为都“于法有据、全程留痕、责任明确”。

（二）对辩护权的潜在影响

正式的“退回补充侦查”程序是公开的，辩护律师会知晓案件的程序状态变化，并可以针对补充侦查的方向和内容提出意见。而“非退回式”的补充证据活动，尤其是通过内部沟通或非正式方式进行的，透明度相对较低。

这其中存在两个核心问题：

• 辩护律师的知情权：如果检察院正在自行侦查或要求公安机关补充特定证据，辩护律师是否能及时、准确知晓这些正在进行的“准侦查”活动？
• 意见表达权的有效性：在这些非正式补证过程中，辩护律师提出意见的渠道是否通畅？其意见能否得到同等重视？

保障辩护律师在补充侦查阶段的参与权，是程序公正的应有之义。未来的制度设计应考虑将“非退回式”补充证据活动纳入辩护律师的视野，例如规定检察院在发出《调取证据材料通知书》或决定自行侦查时，应以适当方式告知辩护人。

（三）完善侦查监督与协作配合，构建新型检警关系

要从根本上解决审查起诉阶段的证据补充问题，关键在于将监督与协作的关口前移，从源头上提升侦查取证的质量。

• 推广检察官提前介入侦查机制：对于重大、复杂、疑难案件，检察官在侦查阶段早期介入，就侦查方向、取证范围、证据标准等提供意见，可以大幅减少后续审查起诉阶段的证据问题。
• 建立常态化检警联席会议制度：定期或不定期就案件办理中的共性问题、证据标准、法律适用等进行沟通协商，统一执法司法理念，减少分歧。
• 明确“非退回式”补充证据机制的适用规则：最高人民检察院和公安部可在现有指导意见基础上，进一步细化各类机制的适用条件、程序、文书格式和责任划分，提供更坚实的制度支撑，防止实践中的异化和滥用。

通过从“事后补救”向“事中协同”和“事前引导”转变，构建既相互制约又相互配合的新型检警关系，才能真正实现刑事诉讼“以审判为中心”的改革目标，确保每一起案件都经得起法律和历史的检验。

结论

综合本报告的全面研究与分析，针对“审查起诉阶段，检察院不走退回补充侦查程序，可以要求公安机关继续侦查吗？”这一核心问题，可得出以下结论：

1. 答案是肯定的，但路径多样，且不以“继续侦查”为名

   从严格法律术语出发，审查起诉阶段不存在独立的、不退卷的“要求继续侦查”程序。但法律为检察院提供了多种不启动正式“退回补充侦查”程序、实质上达到补充证据目的的合法路径。

2. 四类合法的“非退回式”补证路径
   • 依据《刑事诉讼法》第175条第一款，要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；
   • 同样依据该款，要求公安机关对证据收集的合法性作出说明；
   • 在司法实践和指导意见层面，通过发出《调取证据材料通知书》要求公安机关就特定事项进行补充取证；
   • 依据《刑事诉讼法》第175条第二款，在自行侦查过程中，要求公安机关提供必要的协助。
3. 各类路径的核心差异

   所有“非退回式”路径均不退回案卷，不中断审查起诉期限的计算，也没有次数限制，但都必须在法定审查起诉期限内完成。与之相对，正式“退回补充侦查”会暂停并重计审查起诉期限，并受到严格的次数和单次时间限制。

4. 精准适用是效率与公正的平衡关键

   检察机关应根据案件证据瑕疵的性质、程度和复杂性，精准选择最合适的补充证据路径：对于系统性、根本性的证据问题，必须通过正式“退回补充侦查”解决；对于局部性、单一性的证据问题，则可灵活运用各类“非退回式”机制。