土地征收中如何界定被征收人探讨

　　笔者：尹利兵律师

　　在征地案件中，我们经常会遇到如何确定被征收人的问题。在集体土地的征收过程中，除了可以明确由政府代表国家作为实施征地的行政主体之外，还存在土地所有权人和土地使用权人，以及有着其他法律上的利害关系人。因此，如何界定征地法律关系中行政相对人即所谓“被征收权利人”，自然就成为应该讨论的问题，笔者通过多年维权经验总结，认为在法律实务中该问题值得探讨。

　　一、土地征收中相关法律概念

　　土地征收按照我国目前法律规定，明确指向的只是集体土地的征收。所谓“集体土地征收”，是指国家为了公共利益的需要，通过法定程序，把原属于农民集体所有的土地征收为国家所有的行为。根据《物权法》第42条第1款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见征收法律关系中的直接被征收人是“农民集体”。但《土地管理法》第48、49条，《土地承包法》第32条及《物权法》第42、121、123条均赋予农民个体在集体土地被征收中的程序参与权、土地补偿费最终受益权、就地上附着物独立的补偿请求权等，故农民个体应属最终被征收人。在我国现行涉及集体土地征收的立法中，对被征收人的资格范围缺少清晰、明确的规定。

　　二、土地征收涉及的主要权利人

　　在集体土地征收中，被征收人的权利包括获得补偿，甚至还包括征收程序中的各项程序性权利以及对征收活动中的具体行政行为，如征收决定、征收补偿决定、征收强制执行行为等提出行政复议与行政诉讼的权利，对违法的征收行为请求国家赔偿的权利等。因此，只有理顺土地征收中各类复杂的关系，才有利于被征收人基本权利的保护;补偿范围的确定与补偿款的合理分配，才能够避免土地征收中争议纠纷的产生。根据土地征收法律关系实践中经验总结，可能涉及到的以下几类相关权利人：

　　(一)土地所有权人

　　众所周知，我国的集体土地属于集体所有，但土地所有权人到底明确指向谁?这是比较模糊的。根据我国立法上关于集体土地所有人的规定。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”该条规定了农村和城市郊区土地的集体所有，但没有明确具体的所有者。

　　1986年通过的《土地管理法》第十条又再次规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。与《民法通则》和《土地管理法》相比，虽然《物权法》最终也未能解决集体所有的所有权主体问题，但它明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

　　(二)土地使用权人;

　　一般而言，根据集体土地功能与用途的不同，我国的集体土地可分为承包经营性用地(包括耕地、林地、草地及其他农业用地)、宅基地、自留山、自留地、集体建设用地等合法用地。因此，通过合法方式取得上述用益物权的主体即土地使用权人。

　　(三)地上物所有权人;

　　集体土地征收不仅涉及土地所有权人和使用权人，而且在使用权人与地上物所有物权分离的情况下还涉及地上物的所有权人。土地征收不仅是将集体所有的土地征为国有，而且要将地上物全部拆除或铲除并重新进行规划建设。因此，土地征收在消灭集体土地所有权、用益物权、抵押权的同时必然一并消灭地上物的所有权，集体土地地上物的所有权人也就相应成为土地征收中的权利人。集体土地地上物所有权人主要有两类：一类是地上建筑物、设施的所有权人，另一类是地上农业作物的所有权人。地上建筑物、设施的所有权人又分为两种情形：一是宅基地使用权人建造的住宅及其附属设施。根据《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地上的住宅及其附属设施应当归属宅基地使用权人。二是集体建设用地使用权人所建造的建筑物、构筑物及其附属设施。依据《物权法》的规定，集体土地上建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权应当归属集体建设用地使用权人。地上农业作物包括农业、林业、牧业、渔业等农业作物，地上农业作物的所有权归属土地承包经营权人或自留山、自留地使用权人。这里的地上物所有权人主要就是指土地承包经营权的在转包、出租、流转等过程中形成的转承包人、承租人或用地单位等其他与原土地使用权人不一致的情况下所产生的权利人。

　　(四)受土地征收关系影响的他物权利人。

　　在集体土地征收中，涉及的土地他物权人包括集体土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设用地使用权人、地役权人等用益物权人，以及土地承包经营权在经营过程中可能存在的抵押权人、集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权人等担保物权人。

　　此外，受集体土地征收影响的人还有接连被征收土地的土地所有权人和使用权人，他们虽不是征收土地上的权利人，却是因征收而使用权利受影响的人，他们是否具有被征收人的资格呢?笔者认为，当征收土地的使用影响到接连土地的正常使用的，也应当赋予接连土地的所有权人和使用权人以被征收人的主体资格，譬如受到高速公路、高速铁路产生的噪音、震动影响的居民，可以请求损害补偿，如果影响严重致其无法正常居住和生活的，也可以请求对其住宅所有权和宅基地使用权一并征收。

　　综上所述，在土地征收过程中界定被征收的权利相关人，有利于解决由此引起的土地征收补偿安置纠纷，特别是有利于执行我国《土地管理法实施条例》第二十六条第一款和第二款之规定，有效化解相关征地争议。