关于国有企业资产转让规定的解析

为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，2016年国资委发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）。32号令系统性地确立了国有企业资产交易的体系，将国有企业资产交易分为企业产权转让、企业增资和企业资产转让三大类型，并分别规定了其适用的交易办法和程序。除32号令外，我国还发布实施了《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》（“91号令”）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（“378号令”）、《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（“19号令”）、《金融企业国有资产转让管理办法》（“54号令”）等法律、行政法规和部门规章，分别从不同范围、环节对企业国有资产交易行为作出了明确具体的规范和要求。本文将对国有企业资产交易三种类型中的企业资产转让的相关规定进行解析。

一、企业资产转让的涵义与范围

“企业资产转让”首见于2016年颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》，是其所规定的国有资产交易行为的一种，指“国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）”。在早前的《国有企业资产法》（2008年颁布）和《企业国有资产监督管理暂行条例》（2011修订），也出现了“转让重大财产”和“重大资产处置”等类似语，但并未进一步阐释该等词语的含义。而在32号令中，“资产转让”则具有了较为明确的定义，即指“一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让”。根据该定义，“重大”与否，仅以单纯的经济标准（一定金额）进行衡量。但是32号令，仍未就“重大”的具体金额上的标准作出明确规定，而是将标准的确定权授权予国家出资企业，这可能是考虑到国有企业行业分布广泛，不同行业中交易的标的额大小差别很大，无法制定统一标准之故。那么，具体多少金额标准以上的资产转让可被划为须受32号令监管的企业资产转让呢，本文将留待第三部分讨论。

32号令所规范的范围是“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的企业资产交易行为，但是32号令在附则中排除了一些特殊情形的适用，如“金融、文化类国家出资企业的国有资产交易和上市公司的国有股权转让等行为，国家另有规定的，依照其规定”，“国有资本投资、运营公司对各级子企业资产交易的监督管理，相应由各级人民政府或国资监管机构另行授权”。金融、文化类国家出资企业的国有企业资产转让监管规定，见于2017年财政部发布的《关于进一步规范中央文化企业国有资产交易管理的通知》。

二、企业资产转让的监管

依据32号令的规定，企业资产转让的监管主体分为2个层面，其一是国有资产监督管理机构，即各级国资监管部门，其二则是上文所述的国家出资企业。对于企业资产转让，32号令并未如规范产权转让、增资行为一样，规定由国资部门负责审核国有出资企业的产权转让、增资，而是规定，由国家出资企业制定本企业的企业资产转让管理规定，报国资部门备案即可，而如果涉及特殊情况确须非公开转让的，则审批权限仍在国家出资企业，仍不涉及国资部门审核或批准。国资部门层面的监管是形式，国家出资企业层面的监管为实质。那么，有权制定企业资产转让管理制度的国家出资企业是指哪些企业呢？

1. 国家出资企业的范围

32号令文本中虽频繁出现国家出资企业，但并未就国家出资企业作出定义。那么国家出资企业是否就等同于通常所指的国有企业呢？“国有企业”之定义见诸各国有资产监督法律、法规和规章且表述各不相同，鉴于32号令明确就企业资产转让作出规定，本文仅援引32号令的规定开展分析。

综合32号令对国有企业的定义，国有企业包括所有国有资本直接或间接出资，处于被控股或被实际控制的企业。国家出资企业的定义，则见于《国有企业资产法》第五条：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。从该定义来看，国有出资企业似乎包括了所有国家投资（控股+参股）的企业，范围甚至较32号令规定下的国有企业的范围更广。但在32号令的语境下，该作何理解呢？

从32号令的上下行文来看，所谓“国家出资企业”属特指。32号令规定：国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）负责所监管企业的国有资产交易监督管理；国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理，定期向同级国资监管机构报告本企业的国有资产交易情况。国家出资企业应当是指国有企业中的国有或国有控股企业，也只有这样理解，国家出资企业才能依32号令，行使对其下级国有企业的国有资产交易行为的管理和报告职能。32号令中其他佐证条文还有：“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项”，“国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限”，“国家出资企业决定其子企业的增资行为”，“国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案”。

2.国家出资企业的监管权限

国家出资企业有权制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案；对于涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。依此规定，企业资产转让无论是否属于特殊情况，理论上最终审核权限仍在国家出资企业自身，只要该资产转让实际符合国家出资企业向国资部门备案的企业资产转让内部管理制度即可。相比而言，产权转让以及增资的相关条款规定，国家出资企业的产权转让、增资由国资部门审核，国家出资企业子企业的产权转让及增资由国家出资企业制定相关管理制度，确定审批管理权限。对于产权转让、增资事项，至少最顶层的监管机构需要至其上级国资监管部门，而32号令则将企业资产转让的监管权限向下授权，国家出资企业成为了企业资产转让监管体系中的核心管理主体，其权限是全方位的，不但能够决定自身的资产转让，还能够决定其子企业的资产转让，即国有资产转让的审批权限最高仅上溯至最顶层的国有独资企业。

三、企业资产转让的交易流程

32号令规定，企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。据此，企业资产转让的交易流程应当包括：可行性研究和方案论证、审核批准、内部决策、委托审计、资产评估、进场交易、信息披露、确定受让方、协议签署、完成交割。

1.可行性研究和方案论证

拟转让资产的国有企业应当按照企业发展战略做好可行性研究和方案论证。资产转让如涉及职工安置事项的，则还应制定安置方案，并经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。

2.内部决策

企业资产转让应当履行内部决策程序。除企业自行制定的内部管理程序外，《公司法》、《合伙企业法》或公司章程、合伙协议对重大资产转让有特殊决策程序要求的，还须履行相应的决策程序。

3.审核批准

一般来说，企业资产转让仅须履行内部决策程序即可，但是对于涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让的特殊情况，确须采取非公开协议转让的，则需要履行审核批准程序。拟转让资产的国有企业应当逐级上报至国家出资企业审核批准，经审核批准采取非公开协议转让的，则将不须履行信息披露、受让方征集等公开进场交易程序。

4.进场交易

企业资产转让原则上均须在产权交易机构公开转让，特殊情况下经国家出资企业审核批准的，则不须在产权交易机构公开转让。

5.资产评估

参照32号令对产权转让的规定，企业资产转让也应履行评估程序。并且，其他法律、法规也要求资产转让应当履行评估程序。国务院颁布的《国有资产评估管理办法》第3条规定，“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让”。国资委颁布的《企业国有资产评估管理暂行办法》第6条规定，“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：(二)以非货币资产对外投资……(六)资产转让、置换……(八)以非货币资产偿还债务”。因此，企业资产转让应当进行资产评估，并按照评估结果为基础确定转让价格。

6.信息披露

参照产权转让，企业资产转让的转让方进场交易的，应当履行信息披露义务。披露信息应包括的内容有：转让标的基本情况；资产转让行为的决策及批准情况；转让标的审计报告、评估报告等；交易条件、转让底价；竞价方式，受让方选择的相关评判标准；其他需要披露的事项。相比于产权转让应当披露受让资格条件，企业资产转让依32号令，除国家法律法规或相关规定另有要求的外，资产转让不得对受让方设置资格条件，则企业资产转让原则上不须披露受让方资格条件信息。

转让方应当按照要求向产权交易机构提供披露信息内容的纸质文档材料，并对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责。产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期。资产转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。对于转让信息公告期，32号令明确规定：转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。

7.确定受让方

信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、网络竞价以及其他竞价方式。信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个工作日。新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等工作程序。在正式披露信息期间，转让方不得变更转让公告中公布的内容，由于非转让方原因或其他不可抗力因素导致可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容，并相应延长信息披露时间。

8.完成交易

无论是进场公开交易还是经审核批准协议转让，资产受让方确定后，转让方与受让方均应当签订产权交易合同。企业资产转让涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行。受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币进行结算。因特殊情况不能通过产权交易机构结算的，转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。资产转让价款原则上一次性付清。

四、企业资产转让规定对政府投资基金的适用分析

一般来说，政府投资基金的运作主要采取母子基金的多层次模式，母基金主要作为LP与其他社会资本共同设立子基金，子基金主要负责开展具体的投资业务。

1.政府投资子基金及其被投企业不适用企业资产转让规定

政府投资母基金对子基金的出资一般不会超过30%，通常也不会与其他方存在协议控制等情形，所以，政府投资子基金将不属于32号令所规定的国有企业。而对于子基金的被投资企业来说，子基金对其投资仅为财务目的，并不以取得实际控制权为目的，其投资比例一般较小，子基金也一般不会寻求采取协议控制等方式实现实际控制。若不考虑其他国有成分，被投企业本身也并不会属于32号令的监管范围，被投企业的资产转让行为也将排除在32号令之外。

2.政府投资母基金及其直投项目

对于政府投资母基金来说，其一般为国有全资、独资或控股企业，母基金作为股权投资企业，通常并无实质性的重大固定资产或无形资产。其对子基金的出资所形成的财产权利为合伙企业份额或公司股权，其将该合伙份额或公司股权对外转让时，不属于企业资产转让行为。

但是，政府投资基金运作中，出于一些政策目的，政府投资基金会设立直投子基金或直接由母基金直接对外投资。对于直投子基金和母基金直投项目来说，在一些极端情况下，其投资过程中可能会形成非股权类财产，比如因被投企业破产清算基金作为股东取得了实物资产。基金须对外转让该资产以收回投资，则此时须履行上述企业资产转让的有关程序。