宅基地使用权收回的三类情形

文：黄艳

【导读】

宅基地保障农民最基本的居住权利，具有社会保障功能。因此，在城乡一体化发展格局中，如涉及宅基地使用权的收回，不仅应当注重农民个体与农村集体经济组织之间利益的平衡，更应当始终把保障农户宅基地用益物权作为重中之重。《土地管理法》第66条规定了包括宅基地使用权在内的集体土地使用权的收回。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条也对宅基地使用权的收回进行了规定。此外，还有大量地方性法规、规章和政策对宅基地使用权收回进行了规定。本文将结合有关规定，就实践中经常涉及的宅基地收回条件进行论述。

类型一：公益性收回

《土地管理法》第六十六条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；”根据该规定，为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设这两类狭义的“公共利益”的需要，可以收回宅基地。常见的村公共设施，如修建村内公共道路、桥梁、防汛通道等；公益事业，则是指幼儿园、敬老院、集体休闲场所等。前述建设项目服务于村民群体，通常不改变集体土地性质本身。

那么，常见的旧村改造、城中村改造、棚户区改造、新农村建设等偏笼统的项目类型，是否属于前述“公共利益”的范畴呢？笔者认为，结合最高法相关案例的裁判要旨，如果这类建设项目最终将改变集体土地性质，且规划用地类型包含有非用于村民集体利益的用地项目，则需要根据《土地管理法》第四十七条、第四十八条的规定，通过县级以上人民政府征收土地的流程行政征收，而不得对公共利益做扩大解释、借村民自治之手规避行政征收程序。并且，这类改造建设项目中通常存在大量的商业房地产开发项目，也难以简单地界定为乡村的公共设施和公益事业。

类型二：惩罚性收回

《土地管理法》第六十六条第一款第（二）项规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（二）不按照批准的用途使用土地的；”[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。根据前述两条规定，为了防止宅基地使用权人闲置宅基地或违反法律规定的用途使用宅基地，可以收回宅基地。

其中，宅基地闲置，一般是指取得宅基地使用权批准后超过两年不建设使用，或者宅基地上原有房屋坍塌、拆除两年以上未恢复重建的情形，将这类宅基地收回，是为了在宅基地分配需求增量发展的时代背景下更有效地利用闲置宅基地。而在山东和山西等省份，超过一户一宅的多余宅基地，也作为闲置宅基地收回：《山东省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》第四十六条规定，“农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续”。《山西省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》第三十九条第一款规定，“农村村民宅基地以户为单位计算，一户只能拥有一处宅基地。超过一处的，应当退出”。

而擅自改变宅基地用途，亦可能导致宅基地使用权被收回。常见的擅自改变宅基地用途情形，包括将宅基地用于开建工厂、养殖场、开办会所、进行房地产开发经营、种树等情形。

类型三：身份性收回

《土地管理法》第六十六条第一款第（三）项规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；”涉及宅基地收回的，应是指因升学、就业、外嫁等原因将户口迁移导致集体经济组织成员身份丧失时，可以收回宅基地。

【结语】

除了以上法定收回情形，宅基地使用权人亦可以自愿选择退出农村宅基地，在退出之后，由收回宅基地的集体经济组织基于一定的经济赔偿。但就法定收回宅基地的三类情形而言，必须符合法定条件，遵循法定程序，而不得滥用宅基地收回制度、侵害宅基地权利人的合法权益。