对征收补偿决定的合法性应全面审查

【裁判要旨】

对于国有土地上房屋征收补偿决定，人民法院对征收补偿决定合法性的审查应根据《国有土地地房屋征收与补偿条例》的规定，依法坚持全面审查。具体而言，应当以评估机构的选定、评估程序、评估结论的形成、补偿安置方式、安置房屋价值、其他补偿费用的确定等方面，全面审查是否符合法律、法规等规定要求，依法充分保障被征收人的产权和其他合法权利。

【案情介绍】

2015年2月14日，泉山区政府发布房屋征收调查公告，决定对东至矿山东路、南至矿山路、西至二环西路、北至黄河路的房屋、土地等情况进行调查登记，调查登记工作由泉山区政府组织实施，并将调查公告在征收范围内予以张贴。2015年2月27日，泉山区房屋征收办公室（以下简称泉山区征收办）与泉山区政府和平街道办事处（以下简称和平街道办）签订房屋征收委托书，委托和平街道办为华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋征收工作的具体征收实施单位。后和平街道办协助泉山区征收办对涉案项目范围内的被征收人的房屋、土地、家庭成员等情况进行调查登记。2015年3月10日，泉山区征收办发布《通知》，开始接受有意向参与该项目的房地产价格评估机构报名，报名时间为2015年3月11日—2015年3月15日。2015年4月3日，泉山区政府作出《华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋征收安置补偿方案》（征求意见稿），就合法面积认定、补偿安置等征求被征收人意见，该补偿方案中载明搬迁补助费和住宅临时安置补助费为住宅按被征收合法建筑面积10元/㎡计算，误工费为200元/户。2015年4月5日，江苏大正房地产土地造价咨询评估有限公司（以下简称大正评估公司）根据徐州市泉山区建设局的委托对位于华东机械厂征收范围内的房地产搬迁费用及房屋租金水平进行了评估，确定估价对象类似房地产在价值时点2015年4月5日的搬迁费用、房屋安置租赁费用为10元/㎡。2015年4月10日，泉山区政府公布载有16家具有房地产评估资质的评估公司名单的《公告》，同日，泉山区政府发布协商选取评估机构的《公告》，请被征收人于公告发布之日起5日内从公示的16家房地产价格评估机构中协商选定2家评估机构，将协商的结果书面告知泉山区征收办，如逾期未能协商选定或未能书面告知协商结果的，视为协商不成，由泉山区征收办通过抽签（球）的方式确定2家评估机构，并将抽签时间及抽签地点一并公告。2015年4月15日，泉山区政府通过组织抽签的方式确定大正评估公司、江苏大新房地产地价评估有限公司（以下简称大新评估公司）两家公司为涉案项目的房地产价格评估机构，泉山公证处对抽签结果进行了公证。同日，泉山区政府对涉案项目房屋征收评估公司的选定结果进行了公告。2015年4月18日，泉山区征收办分别与大正评估公司、大新评估公司签订征收评估委托合同。2015年4月27日，泉山区征收办经前期调查登记与测绘，制作了《华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋调查结果公示表》（以下简称《房屋调查结果公示表》）并予以公示，告知“对公示结果持有不同意见的权属人，可持房产证、土地证、身份证等有效证件前往项目指挥部进行认证”。2015年5月14日，大正评估公司、大新评估公司分别对样板房的房屋价值及附属物价值以及定销商品房的价格进行评估，并分别出具评估报告。同日，泉山区政府作出徐泉征字[2015]第1号《房屋征收决定》（以下简称1号《房屋征收决定》）并进行了公告，决定对华东机械厂东部、北部地块改造项目规划范围内的房屋进行征收，签约期限自2015年5月14日起至2015年6月12日止，经征求意见后的《华东机械厂东部、北部地块改造项目房屋征收安置补偿方案》（以下简称《补偿安置方案》）附随1号《房屋征收决定》一并公告。徐某某、张某某的房屋在征收范围内，征收编号为2-27。2015年7月8日，房屋征收部门以及和平街道办工作人员向徐某某、张某某一并送达《被征收房屋评估通知》、《附属物评估通知》、《房屋征收补偿告知书》。《被征收房屋评估通知》明确告知徐某某、张某某“华东机械厂东部、北部地块改造项目指挥部及该项目的实施单位、委托的评估机构定于2015年7月11日15时对您所属的该处房屋进行实地勘察、入户评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受6237元/平方米的基准价，并以此作为房屋补偿的依据”。《附属物评估通知》明确告知徐某某、张某某“华东机械厂东部、北部地块改造项目指挥部及该项目的实施单位、委托的评估机构定于2015年7月11日15时对您所属的该处房屋附属物进行单独评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受120元/平方米的基准价，并以此作为附属物补偿的依据”。《房屋征收补偿告知书》明确告知徐某某、张某某“房屋征收部门为你提供了产权调换和货币补偿两种方式。被征收人徐某某（征收编号2-27）可在收到本房屋征收补偿告知书三日内，就补偿方式进行选择，并书面告知房屋征收实施单位相关负责人，如逾期不做出选择，房屋征收部门对被征收人的补偿按产权调换补偿方式进行”。2015年7月11日，泉山区政府工作人员及评估机构工作人员按约定时间到徐某某、张某某户，因徐某某、张某某拒绝入户，未能对该户房屋入户评估及对附属物单独评估。2015年7月12日，上述抽签选定的评估公司共同对徐某某、张某某户的房屋作出初步评估结果并公示；同日，上述抽签选定的评估公司共同对徐某某、张某某户的房屋作出房屋征收估价报告，评估时点为“2015年5月14日”。2015年7月18日，和平街道办工作人员等向徐某某、张某某送达了房屋征收估价报告。徐某某、张某某在估价报告送达后十日内未对该评估结果提出异议和申请复核评估。因徐某某、张某某在房屋征收决定规定的签约期限内未能与征收部门达成补偿协议，泉山区政府于2015年7月31日作出泉房征补字[2015]第55号《房屋征收补偿决定书》（以下简称55号《房屋补偿决定》），并于2015年8月3日向徐某某、张某某送达。徐某某、张某某未经行政复议提起本案诉讼，请求撤销55号《房屋补偿决定》。

另查明，2016年1月27日，江苏省徐州市中级人民法院就徐某某等人请求撤销1号《房屋征收决定》之诉作出（2015）徐行初字第00142号行政判决，判决驳回徐某某、张某某等人的诉讼请求。2016年5月26日，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终403号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

徐某某、张某某向本院申请再审，请求撤销一、二审判决及被诉《房屋征收补偿决定》。其申请再审的事实与理由为：1.案涉房屋征收决定不符合公共利益需要，相关补偿安置方案违反法定程序；2.评估机构选定不合法，评估人员未入户勘查，且评估价格低于市场价格；3.泉山区政府作出补偿决定违反法定程序，剥夺再审申请人安置选择权，补偿结果显失公平。

本院认为，本案争议的焦点是55号《房屋补偿决定》是否符合法律规定。结合再审申请人的申请再审事由，重点审查以下几个方面：

一、关于1号《房屋征收决定》是否符合公共利益需要以及相关《补偿安置方案》能否作为涉案房屋征收补偿标准问题

上述两个问题已经在本案之前的徐某某等人诉请撤销1号《房屋征收决定》行政案件中进行了审理和裁判，江苏省徐州市中级人民法院一审判决驳回徐某某等人的诉讼请求，江苏省高级人民法院二审予以维持。该案生效行政判决认为，涉案建设项目符合《征收与补偿条例》第八条为了公共利益需要进行旧城区改造的规定，同时认为征收补偿方案已被大多数被征收人同意，并不违反《征收与补偿条例》的相关规定。因此，再审申请人在本案中对上述问题重复提起诉讼，应受相关生效裁判既判力的羁束，本案对此不予审查。

二、关于涉案房屋评估程序及评估报告的合法性问题

（一）关于评估机构的选定问题

《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条第一款规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。”本案中，泉山区政府发布了协商选取评估机构的公告，并规定5日内从公示的16家房地产价格评估机构中协商选定2家评估机构，由于逾期未能协商选定，泉山区政府采用抽签的方式确定2家评估公司，并委托公证机关进行公证监督，程序并无不当。

（二）关于评估报告的合法性问题

《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，涉案房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具备相应资质。在被征收房屋价格评估过程中，因被征收人在约定的评估时间内拒绝评估公司工作人员入户查勘，且未按照规定期限另行约定入户查勘评估的时间，评估公司按照房屋征收部门提供的资料作出评估报告，报告中详细说明了评估结论形成过程和根据，不存在违法情形。报告送达后，被征收人未在法定期限内按照规定对该评估报告提出异议并申请复核评估，应视为对该房屋价值评估程序及评估结论的认可。故再审申请人提出评估机构选定程序及评估报告作出违法的主张不能成立。

三、关于补偿决定的合法性问题

（一）关于补偿安置选择权保障问题

《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，房屋征收实施单位向再审申请人送达的《房屋征收补偿告知书》中，明确告知房屋征收部门为其提供了产权调换和货币补偿两种方式，同时告知如被征收人逾期不作出选择将实施产权调换补偿方式。因再审申请人在该告知书确定的期限内未作出补偿安置选择，房屋征收部门按照告知书的内容以产权调换的方式进行补偿安置，未损害再审申请人的合法权益。

（二）关于安置房价值及其他补偿费用是否合理问题

《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”泉山区政府委托2家评估机构对用于产权调换的定销商品房价格进行评估，并根据《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》、《徐州市市区定销商品房建设实施细则》的规定，以评估作价的定销商品房高层住宅市场基准价优惠20%确定安置房价值，符合相关规定。另外，因再审申请人拒绝评估机构入户评估，泉山区政府根据《补偿安置方案》确定的标准，给予再审申请人搬迁补助费、住宅临时安置补助费、误工费等，并无不当。

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