按项目参加工伤保险中未报备登记职工的工伤待遇支付问题
——（20××）×行再×号裁判规则实务解读
建筑施工企业按项目参加工伤保险实行一次参保、全员覆盖，但工程项目人员流动性大、实名制报备滞后，职工未及时列入花名册即发生工伤的，社保经办机构常以未报备登记为由拒绝核定、支付工伤保险待遇，企业被迫自担全部工伤费用。安徽省高级人民法院（20××）×行再×号行政判决对此给出明确答案：按项目参保的，未报备登记职工在参保期内发生工伤，工伤保险基金应予支付。本案系检察机关抗诉后由高级人民法院再审改判的典型案例，入选人民法院案例库（入库编号20××-××-×-×××-×××），对规范工伤保险待遇核定、平衡参保企业与工伤职工权益具有直接的指导意义。本文聚焦本案，从制度逻辑、案件事实、裁判理由、适用要件四个层面作详细解读。
一、按项目参保与实名制报备的依据
（一）一次参保、全员覆盖的制度设计
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）针对建筑行业农民工多、人员流动大、难以逐人按单位参保的特点，确立工伤优先、项目参保、概算提取、一次参保、全员覆盖的制度安排：建筑施工企业对相对固定的职工按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。其后《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》（人社部发〔2018〕3号）将按项目参保扩展至交通、水利、能源、机场等工程领域。
按项目参保与按用人单位参保的核心区别在于保费计算与保障对象的确定方式：按项目参保的工伤保险费按项目工程总造价的一定比例计算缴纳（《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》第三条），与职工人员增减变更无关；工伤保险的对象为该项目所有职工，覆盖参保期内项目范围内发生的工伤。这一设计以项目为纽带解决建筑业职工流动性强、难以固定参保的难题，保障水平不因人员流动而减损。
（二）实名制报备的依据
《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（人社险中心函〔2015〕38号）第十三条规定，建筑施工企业应当对全部施工人员实行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构；第十九条、第二十一条第一款规定，建筑施工企业以建设项目参保，参保期内发生工伤的人员可享受工伤保险待遇。实名制报备系经办管理手段，目的在于发生工伤事故时便于身份核实与工伤认定；规程未规定未报备登记的法律后果，亦未将保险对象限定于报备登记名单。这是理解本案裁判规则的关键前提：报备滞后属于管理瑕疵，不改变按项目参保全员覆盖的保障属性。
二、指导案例详情
（一）基本案情
2018年4月，某建筑安装公司承建天城·莲x广场项目。同年5月2日，该公司办理项目参保，为该工程缴纳工伤保险费19.2万元。自8月16日起，该公司陆续向社保基金征缴中心报送项目农民工花名册，但花名册中没有钟某林的名单及身份信息。2018年10月3日，钟某林在项目工地7号楼搭设二层楼面防护栏时，不慎从3米高的临边处坠落受伤。2019年11月4日，枞阳县人力资源和社会保障局认定钟某林所受伤害为工伤；铜陵市劳动能力鉴定委员会鉴定其劳动功能障碍程度为壹级，完全丧失劳动能力。该公司支付钟某林的医疗费等费用后，向枞阳县人社局提交《枞阳县工伤保险待遇申请表》，申请支付钟某林的工伤医疗费用、一次性伤残补助金、伤残津贴。2020年8月14日，枞阳县人社局作出《告知书》，认为该申请不符合工伤保险基金支付条件。该公司不服，提起行政诉讼。
（二）争议焦点
本案争议焦点为：企业已按项目参保并足额缴纳工伤保险费，但职工未列入报备登记的农民工花名册，该职工在项目参保期内发生工伤，社保经办机构能否以未报备登记为由拒绝从工伤保险基金核定、支付待遇。
（三）裁判历程
枞阳县人民法院一审判决驳回诉讼请求。该公司不服，向检察机关申请监督，铜陵市人民检察院提出抗诉，铜陵市中级人民法院再审后仍维持原判。铜陵市人民检察院又提请安徽省人民检察院抗诉，安徽省人民检察院于2022年12月22日提出抗诉。安徽省高级人民法院提审后于2023年6月20日作出（20××）×行再×号行政判决：撤销一审判决和铜陵市中级人民法院再审判决；撤销枞阳县人社局2020年8月14日作出的《告知书》；责令枞阳县人社局在判决生效之日起六十日内，依法对该公司提交的工伤保险待遇申请作出处理。
三、裁判要旨分析
（一）按项目参保的保险对象为项目所有职工
法院认为，根据人社部发〔2014〕103号和人社部发〔2018〕3号的规定，制定按项目参加工伤保险制度的目的是充分保障建设项目职工的工伤保险权益。与按用人单位参加工伤保险不同，按项目方式参保是一种工伤优先、项目参保、概算提取、一次参保、全员覆盖的保险制度，保险费用的计算与职工人员变更无关，而是按项目工程总造价的一定比例计算缴纳。按照经办规程第十九条、第二十一条第一款，建筑施工企业以建设项目参保，参保期内发生工伤的人员可享受工伤保险待遇；建筑施工企业办理工伤保险登记时一次性缴纳项目保险费后，工伤保险的对象包括该项目所有职工。本案各方当事人对钟某林与该公司之间的劳动关系并无异议，公司已按项目参保并足额缴纳保险费，钟某林所受伤害已被认定为工伤，且受伤时间在项目参保期内，符合由工伤保险基金支付工伤保险待遇的条件。
（二）实名制报备不构成待遇支付的前提
法院进一步指出，经办规程第十三条虽规定建筑施工企业应当对全部施工人员实行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送经办机构，但该规程并未明确施工人员未报备登记的法律后果，亦无未报备登记施工人员的工伤待遇不应由工伤保险基金支付的规定。实行实名制管理主要是为了便于发生工伤事故时进行工伤认定，并未限定保险对象仅以报备登记名单为准；从即便不具备动态实名申报条件、出勤情况等亦可作为认定工伤依据的规定看，未实名制报备登记并不必然导致不能认定工伤，进而亦不能直接影响工伤待遇的支付。
（三）拒付行为缺乏法律依据
综合上述两点，基金支付义务的审查基准是工伤发生在参保期内、发生在项目范围内并经工伤认定，报备名单的完整性不在其列。经办机构以未报备为由拒绝核定、支付待遇，既无经办规程的规范依据，也与按项目参保全员覆盖的制度目的相悖。报备管理层面的瑕疵，应通过督促补报、实名制检查等管理手段解决，不能转嫁给工伤职工及参保企业。
四、裁判要旨及其适用要件
本案裁判要旨为：建筑施工企业以建设项目参加工伤保险的，应当对全部施工人员实行动态实名制管理，将人员增减变更情况及时报送社保经办机构；工伤保险的对象为该项目所有职工，在参保期内，未报备登记职工在该项目范围内发生工伤后，保险经办机构以未报备为由拒绝核定、支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持。据此，基金支付义务的成立须同时具备以下要件：
一是项目参保有效。企业已按建设项目参加工伤保险并足额缴纳工伤保险费，参保手续合法有效，这是基金支付的前提。未参保、参保无效或未足额缴费的，不产生基金支付义务。
二是工伤发生在参保期内且属项目范围。受伤时间须处于项目参保期间，受伤地点与原因须属该项目施工活动范围。参保期外或与项目无关的伤害，不属基金支付范围。
三是已经工伤认定程序。所受伤害须符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的工伤认定情形，并经社会保险行政部门认定。未被认定工伤的，不产生基金支付问题。
三个要件齐备的，基金支付义务即告成就；未报备登记、花名册缺漏等管理环节的瑕疵，均不构成经办机构拒绝核定、支付待遇的法定事由。该规则明确了经办机构待遇核定的审查基准，划定了管理瑕疵与支付义务的边界，对同类案件的行政执法与司法审查具有直接的参照意义。
五、实务启示与风险提示
（一）对施工企业、劳务企业
按项目参保不等于高枕无忧。本案确立的是基金支付义务，企业仍应落实实名制报备、人员增减变更报送等管理义务：人员进场当日登记、离场当日核销，按月报送经办机构，同步留存考勤记录、工资发放记录、进场安全教育记录等辅助材料，避免因报备缺漏引发工伤认定与待遇核定环节的拖延和争议。职工发生工伤后，应及时申请工伤认定并提交待遇申领材料；经办机构以未报备等理由拒付的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，本案裁判规则是直接有力的依据。
（二）对社保经办机构
经办机构应以工伤发生在参保期内、发生在项目范围内并经工伤认定作为待遇核定基准，不得以未报备登记等与支付条件无关的理由拒绝核定、支付；对参保企业报备管理中的问题，应通过督促补报、检查纠正等管理手段处理，以停付待遇方式倒逼管理，既缺乏规范依据，也违反行政公开原则与职权法定原则，将面临败诉风险。
（三）需要区分的界限
基金支付以参加工伤保险为前提。完全未参保或参保无效的，工伤保险待遇由用人单位依照《工伤保险条例》第六十二条自行支付，基金仅在用人单位不支付时依法先行支付并追偿，与本案按项目参保项下的基金支付义务性质不同，不可混淆。
六、结语
按项目参加工伤保险的保障对象是项目职工群体，而非报备名单上的个体。本案通过检察机关抗诉、高级人民法院再审改判，明确参保期内未报备登记职工发生工伤的，工伤保险基金应当支付，经办机构不得以未报备为由拒绝核定、支付待遇。这一裁判规则既保障了工伤职工及时获得救治与补偿，也稳定了参保企业的用工预期，是落实一次参保、全员覆盖制度目的的生动例证。对施工企业而言，报备管理义务仍需落实；对经办机构而言，依法核发是职权法定原则的基本要求。
附：主要法律依据
文件名称 条款 核心内容
《中华人民共和国社会保险法》 第三十三条、第三十六条、第三十八条 职工应参加工伤保险；认定工伤后依法享受待遇；基金按国家规定支付医疗费、伤残待遇、工亡待遇等
《工伤保险条例》 第二条、第十四条、第十五条 单位应为本单位全部职工缴纳工伤保险费；工伤认定情形与视同工伤情形
《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》（人力资源社会保障部令第10号） 第三条 建筑施工企业可按项目、按工程总造价一定比例缴纳工伤保险费
《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号） 第一条 工伤优先、项目参保、概算提取、一次参保、全员覆盖；农民工按项目参保
《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》（人社部发〔2018〕3号） 全文 按项目参保扩展至交通、水利、能源、机场等工程领域
《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》（人社险中心函〔2015〕38号） 第十三条、第十九条、第二十一条 实名制动态管理；参保期内发生工伤的人员可享受工伤保险待遇；保险对象为项目所有职工
