旧城区改造过程中，房屋被强拆，政府是否要承担责任？

01话题导入

随着城市化进程的不断加快，旧城区改造项目也不断增多，这也就意味着许多旧城区的老百姓面临拆迁。在拆迁补偿标准和老百姓的补偿预期存在矛盾时，老百姓可能不会过早地签订补偿协议，这种情况下，村委会、庙会等主体为了尽快完成拆迁项目，可能直接强拆老百姓房屋。那么村委会、庙会等主体强拆房屋，政府是否要承担责任？下面通过最高法案例为您解答。

02案情简介

德阳市某公司对坐落在衡阳市珠晖区茶山镇金甲岭街用于经营百货、生资的房屋拥有所有权，并拥有该房屋的国有土地使用权。被告衡阳市珠晖区人民政府因开发建设金甲岭小城镇项目，于2015年9月19日将德阳市某公司的房屋强行拆除，现已建设作为文化生活广场使用，按照德阳市某公司被强拆房屋的房屋土地的位置和面积，造成德阳市某公司的损失高达2000，000元。一直以来，被告故意对德阳市某公司隐瞒事实，欺骗德阳市某公司称该房屋不属于征收范围，是被不明身份者非法拆除的，直至2018年11月6日在另一信息公开行政诉讼案开庭中，被告方才承认自己就是项目的开发建设者。为维护自身权益，特请求：1、确认被告珠晖区人民政府强拆行为违法；2、赔偿德阳市某公司因房屋被拆、土地被占所造成的损失共计2000，000元；3、判令被告承担本案诉讼费用。

03一审观点

一审法院认为德阳市某公司的房屋系国有土地上的房屋，珠晖区政府对茶山坳镇金甲岭小城镇项目无论是建设开发还是旧城改造，均应先作出征收决定，确定负责征收的部门，拟定征收补偿方案并公布，告知相关权利义务等。而珠晖区政府仅采取召开会议、成立项目协调指挥部的形式，将重大、复杂的征拆工作简单地交由下一级政府执行实施。茶山坳镇政府为完成任务，规避相关法律、法规的规定，默许其他组织和村民违法强拆涉案合法房屋。珠晖区政府和茶山坳镇政府在涉案房屋被拆除后将其房屋占用的土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与德阳市某公司进行协商处理赔偿事宜。由此可推定珠晖区政府为实施本次强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。由于珠晖区政府在对金甲岭小城镇开发建设中未对涉案房屋进行价值评估，现该房屋已被拆除，且年久失修、弃用多年，本身价值不大，因此应对涉案房屋项下的国有土地予以赔偿。参照衡阳市人民政府办公室衡政办发〔2015〕39号《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，珠晖区政府应按每平方米1900元予以确定计算赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十六条之规定，判决确认珠晖区政府强拆德阳市某公司房屋的行政行为违法，珠晖区政府在判决生效后十日内赔偿德阳市某公司财产损失1382440元。德阳市某公司、珠晖区政府均不服，提起上诉。

04二审观点

二审法院认为，珠晖区政府亦已在其政府网站推出了文化广场建设招标公告，但对该文化广场建设与樟木塘水体一并进行改造，并在该水体改造的所在地进行广场建设，供当地村民文化娱乐，珠晖区政府并未对德阳市某公司房屋所在地进行管理和使用。在案证据不能证明拆除涉案房屋的主体是珠晖区政府，一审法院推定其为涉案房屋的拆除主体，没有事实和法律依据。德阳市某公司以珠晖区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，依法应裁定驳回起诉。综上，一审法院认定部分事实清楚，适用法律错误,应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回德阳市某公司的起诉。

05最高法观点

一、关于涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题。

德阳市某公司被强制拆除的房屋，系取得国有土地使用权的商服性质房屋，对该房屋的征收与强制拆除应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。本案中，由于德阳市某公司未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因此无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体。但德阳市某公司在金甲岭小城镇建设范围内的合法房屋被强制拆除，珠晖区政府作为负责该项目的行政机关，未严格依照相关法律、法规的规定进行征收，未依法定程序对涉案房屋实施强制搬迁，是造成涉案房屋被违法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，珠晖区政府将涉案土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与德阳市某公司协商处理赔偿事宜。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除，但并不表明庙会成员个人应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任；而应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。

在涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联的情况下，除非珠晖区政府能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在珠晖区政府主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为德阳市某公司错列被告，亦应当协助德阳市某公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回德阳市某公司的起诉。因此，二审法院仅以没有证据证明珠晖区政府强行拆除涉案房屋以及庙会成员自认实施强制拆除为由，驳回德阳市某公司的起诉，系适用法律错误，应当予以纠正。

二、关于违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题。

涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。珠晖区政府在强制拆除后确曾多次与德阳市某公司协商处理相关善后事宜，但在双方未能协商一致的情况下，应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。一审法院根据当事人的主张、在案证据，运用逻辑推理和生活经验，结合涉案房屋以及土地的情况，参照衡阳市人民政府办公室《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，酌定按每平方米1900元予以确定赔偿，并无不当。二审裁定以无证据证明珠晖区政府为涉案房屋拆除主体为由，继而驳回德阳市某公司的起诉，适用法律错误，增加当事人的讼累，不利于实质化解纠纷，应予撤销。