一般法律原则对具体规定的规制作用

全国人大常委会法工委经济法室等编写的《城乡规划法解说》（2008年4月1日版）一书中认为，作为罚款计算基数的工程造价，可以区分考虑，对于未取得建设工程规划许可证的为工程全部造价，对于未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的，应当按照违规建设的部分工程造价。陕西省关于如何认定“建设工程造价”没有没确定规定，对此问题的理解应当依据住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第十二条第一款规定：“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。”对于该条款中的“存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价”作何理解？原告认为，是指未按照建设工程规划许可证规定内容建设的部分，不应当包括合法建设部分；被告认为，未按照建设工程规划许可证规定内容建设的部分无法从整个建筑（构筑）体中分离出来独立存在，应当以能够独立存在的建筑（构筑）体为单体。

对如何理解《城乡规划法》第六十四条，各地方存在不同的观点和做法：第一种处理方式，以建设的整体工程造价为准，无论是未取得建设工程规划许可证还是未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的行为，均按照所有建设工程的整体工程造价为准。第二种处理方式，以违法建设的情形的单项工程整体造价为准，即只将违法建设的情形的单项工程整体与合法建设情形的单项工程整体区分并作为处罚依据。第三种处理方式，区分未取得建设工程规划许可证和未按照建设工程规划许可证内容进行建设的情形，即未取得建设工程规划许可证的，以建设工程整体造价为准；未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的，以建设工程违法部分的工程造价为准。

对以上三种处理方式，笔者赞同第三种处理意见依据《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”违法行为与处罚相适应原则是行政处罚的基本原则，对违反《城乡规划法》的违法行为进行处罚时也应当遵循违法行为与处罚相适应的基本原则，对第一种处理方式与《行政处罚法》基本原则相冲突。第二种处理方式看似有一定的合理行，但仍然存在缺陷，在此举一例加以说明，假设甲乙分别修建了建筑面积相同的两栋建筑，同样修建了七层，甲的建设工程规划许可证规定许可建设2层，乙的建设工程规划许可证规定许可建设3层，显然，甲乙的违法建设面积不同，违法情节不同，危害程度也是不同的，但是按照第二种处理意见，处罚结果却相同，自然违反了公平原则。

行政处罚作为行政法体系中一个重要的内容，其应当也是构成行政处罚体系的，其应当是由《行政处罚法》和各部门法律中的行政处罚内容共同构成行政处罚体系，比如《治安管理处罚法》、《城乡规划法》、《土地管理法》等部门法中关于违反部门法实施行政处罚的内容是依据《行政处罚法》的内容制定，是对行政处罚在某一领域的具体化，这些内容共同构成一套完整的行政处罚系统，这个系统属于行政法系统的一个子系统。在该系统里《行政处罚法》与其他部门法是一般与特别，原则与具体的关系，这些部门法中行政处罚的种类、设立和执行无不是受到《行政处罚法》指引和规范，因此《行政处罚法》所确立的原则，虽在具体的行政处罚案件中不会被直接引用，但其作为法律原则的基础性仍然适用与具体的行政处罚执法程序中，行政机关在适用部门法行使行政处罚权时，自然也应当遵守《行政处罚法》的内容规制。

法律制度是依据法律原则和法律运行规律设置的，具体的条款规定是遵照法律原则制定的，是法律原则具体的体现，因此在面对依据法律规定具体条款适用存在理解分歧，甚至适用过程中违反合理性时，应当注意对法律规定所依据的法律原则的理解，以便科学准确的对法律规定条款进行理解和适用。