对虚开发票行为作出《税务处理决定书》是否可行政救济？

对虚开发票行为作出《税务处理决定书》是否可行政救济？

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阅读提示

《税务行政复议规则》第十四条第一项所列的“征税行为”存在复议前置的限制，对其他涉税行政行为的起诉并不存在复议前置的限制。那么，国家税务局稽查局对虚开发票行为作出的《税务处理决定书》“以下简称《决定书》”，对相对人暂不作处罚决定，是属于“征税行为”还是属于行政处罚行为呢？

判例解读

相对人认为该《决定书》中，国家税务局稽查局已经认定相对人存在虚开增值税发票重大违法行为，并根据有关法规对其暂不作处罚决定，而是先向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，据此可知，行政机关将该具体行政行为已明确指向为“行政处罚”，或者是“行政处罚的前置措施”。且该《决定书》作出后，已给再审申请人权益和名誉造成直接且重大的负面影响。应认定 “调查终结移送司法机关”也属于行政处罚行为。

国家税务局稽查局根据中办发〔2011〕8号《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的规定，国家税务局稽查局未对相对人作出行政处罚，仅对其虚开增值税专用发票的违法行为予以认定，故本案属于税务处理行为，而非行政处罚行为。

律师解读

国家税务局稽查局作出的《决定书》在“税务处理意见”部分中明确载明“认定84份增值税专用发票为虚开发票并予以证实”，给予相对人公司暂不做处罚处理。因此，《决定书》不具备行政处罚行为要件的成熟性、终结性，未对相对人的权利义务产生实际影响。

相对人可在相应行政处罚作出后寻求相关法律救济。

实务建议

1. 可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。例如一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的过程性行政行为。这些过程性行为，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，故也不属于可诉的行政行为。

2. 税收征管法相关规定，对“征税行为”在提前复议申请之前，纳税人必须缴纳完毕税金或提供纳税担保，这样无疑给纳税人设置一道救济屏障。为了清除屏障纳税人也是打着“查边球”，以行政处罚行为等理由，直接提起行政诉讼，降了救济成本。但，提起行政诉讼申请一定要搞清楚《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类。

法条链接
1. 《税务行政复议规则》第三十三条、第三十四条规定

2. 《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定。

温馨提示

本案来源中国裁判文书网（2018）闽行申595号，并进行内容整理，因各个案情不同，以上建议不作为最终法律意见，相关问题请咨询律师。