土地储备能否作为理由作出房屋征收决定

　　土地储备能否作为理由作出房屋征收决定

　　【背景】

　　由于房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府,土地储备机构自然不具有征收主体资格是政府能否以土地储备为由作出征收决定。

　　土地储备不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举的确需征收的五种情形,另外也没有法律、行政法规对土地储备进行规定,更没有规定其属于公共利益。因此市、县级人民政府不能以土地储备为由作出房屋征收决定。土地储备如果符合旧城区改建的情形,政府可以旧城区改建进行征收,但必须符合征收条例对征收及旧城区改建的特殊规定。房屋征收部门可以委托土地储备机构作为房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作

　　【案例】

　　在《刘某与某市房屋拆迁管理办公室等房屋拆迁许可行政诉讼案》中,某市中级人民法院二审认为:“根据《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定,申请领取房屋拆迁许可证的,应当提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。房屋拆迁管理部门经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。

　　本案中,原审第三人某市土地储备中心申请领取房屋拆迁许可证时,向房屋拆迁管理部门提交了某市发展计划委员会某计投资函(2003)29号《关于下达某市土地储备项目预备计划的函》、某市规划局核发的(2003)某规字第022号《建设项目选址意见书》、某市国土资源局2003年7月15日《关于下达拆迁储备土地的通知》、《安置方案》、《中国建设银行进账单》等资料,但某市发展计划委员会《关于下达某市土地储备项目预备计划的函》是对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复,并非是对土地储备中心所要实施某一具体建设项目的批复,土地储备项目显然不是建设项目,因此,该函不是《城市房屋拆迁管理条例》第7条所规定的建设项目批准文件。建设项目选址行为和建设用地规划许可行为是两个不同的行政行为,因此,某市规划局为原审第三人核发的(2003)某规字第022号《建设项目选址意见书》不能认定为是建设用地规划可证件。某市国土资源局2003年7月15日《关于下达拆迁储备土地的通知》也不是国有土地使用权批准文件。因此,根据原审第三人某市土地储备中心提交的资料,不符合为其颁发房屋拆迁许可证的法定条件。被上诉人某市拆迁办根据上述资料即为原审第三人颁发房星拆迁许可证,逵反了《城市房星拆迁管理条例》第7条的规定。

　　根据最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第58条的规定,被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益成者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。本案中,被上诉人某市拆迁办为原审第三人某市土地储各中心颁发房屋拆迁许可证的行为违反法律规定。但是,原审第三人领取房屋拆迁许可证后,已具体实施了房屋拆迁,且拆迁范围内的国有土地已以拍卖方式出让给房地产开发公司建设住宅,向社会公众出售,为维护公共利益,该颁发拆迁许可证行为的效力应予维续,不宜判决撤销,而宜判决确认违法。综上所述,原审法院认为原审第三人某市土地储备中心申领拆迁许可证时提供的资料符合法定条件,并据此判决维持被上诉人某市拆迁办为原审第三人某市土地储备中心颁发房屋拆迁许可证的行为,认定事实不清,适用法律不当,依法应予纠正。依据《行政诉讼法》第61条第3项和《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第58条的规定,判决如下:一、撤销某市某区人民法院(2005)某东行初字第218号行政判决;二、确认被上诉人某市拆迁办为原审第三人某市土地储备中心颁发某拆许字(2003)第040号《房屋拆迁许可证》的行为违法。”

　　土地储备制度是我国土地领域的一种新型制度,是国土资源部门为实现调控土地市场、促进土地资源市场合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实现,由土地储备机构承担。土地储备机构经政府批准成立,隶属于国土资源管理部门,统一承担本行政区域内土地储备工作的事业单位。对纳入储备的土地,经国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时使用及为储备土地前期开发进行融资等活动。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行前期开发,使之具备供应条件。

　　在拆迁时期,有些案件的裁判实务认定:“有关发展改革部门对土地储备计划的文件一般是对土地储备机构实施收购储备土地的立项文件,并非是对土地储备机构所要实施某一建设项目的立项文件。显然土地储备项目不是建设项目。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条对征收范围进行了界定,规定了确需征收的6种情形。土地储备不属于前5种列举的情形。另外也没有法律、行政法规对土地储备进行规定,更没有规定其属于公共利益。因此市县政府不能以土地储备为由作出房屋征收决定。

　　《土地储备管理办法》第12条规定:“因实施城市规划进行有旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。对政府有偿收回的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”土地储备如果符合旧城区改建的情形,政府可以旧城区改建进行征收,但必须符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收及旧城区改建的特殊规定土地储备机构作为收储土地的隶属于政府的事业单位,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条对房屋征收实施单位不以营利为目的的要求,所以房屋征收部门可以委托土地储备机构作为房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。但必须符合征收条例的程序要求,房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。

　　【裁判提示】

　　土地储备项目不属于建设项目本案中土地储备中心提供给该市房屋拆迁管理办公室的“建设项目批准文件”是某市国土资源局《关于下达拆迁储备土地的通知》,该批复是对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复,而非对土地储备中心实施某一具体建设项目的批复。建设项目批准文件,是指政府计划部门对建设项目的立项批准文件,土地储备显然不是建设项目,不能等同二、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目土地储备中心是全民性质的事业单位,是作为国土资源局的一个部门在开展工作,通过收回、收购、置换、征用等方式取得士地予以储备,以供应和调控各类建设用地,保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备,而不是从事项目的建设,不是建设单位。若其

　　作为拆迁人,其不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定的申请领取房屋拆迁许可证的5个法定要件中的“建设项目批准文件”,因为其没有真正的建设项目,真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目,其建设单位也不会是土地储备中心,因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备,而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发,也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定不难看出,“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证个法定要件中的首要的前提条件,没有这一要件,其余的4个要件也就成了无源之水、无本之木,其内容是否合法,不言而喻综上,土地储备中心的性质决定其不是建设单位,不可能拥有建设项目土地储备项目亦不属于建设项目,故土地储备中心不具备拆迁人的资格,不能成为拆迁人。